草原生态治理实现增收增绿

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吴平的生态讨论

草原是陆地覆盖面积最大的生态系统，被称为“地球的皮肤”。它在防风固沙、涵养水源、保持水土、净化きだよ0/气和维护生物多样性方面发挥着不可替代的作用。中国是世界第二大草原国家，拥有近60亿亩草原，约占国土面积的40%。草地不仅是我国河流的源头和保护区，是维持生物多样性的“基因库”，也是畜牧业发展的重要资源和牧区人民最基本的生产生活资料。合理开发草原资源，加强草原生态保护，对于维护国家生态安全和粮食安全，增加农民收入，摆脱贫困，维护国家统一和边疆稳定具有重要的战略意义。

生态治理有绿色的草原和丰富的牧民

近年来，我国草原生态文明建设步伐加快，草原生态系统保护与恢复取得显著成效。中国草原生态总体上有所改善，部分地区生态环境明显改善。

一是草原生态保护优先理念深化。2011年，国务院发布了《牧区文件》，扭转了以往片面强调草原生产功能而忽视草原生态功能的观念，确定了“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针，推动草原生态进入良性循环。《牧区文件》把基本草原和耕地保护放在同等重要的位置，根据不同牧区的资源禀赋条件和当地情况，科学确定了草原保护、建设和利用的重点。在青藏高原中西部、新疆帕米尔高原、准噶尔盆地、河西走廊和内蒙古西部，坚持生态保护，全面禁牧；青藏高原东部、内蒙古中部、新疆天山南北坡、黄土高原等地区，坚持生态优先、保护与利用并重，严格以水定草、以草定畜，适度发展草地畜牧业；内蒙古东部、中国东北西部、坝上、河北、新疆伊犁和阿勒泰山脉等。坚持保护、建设和利用并重，加大建设力度，全面实施休牧和轮牧，实现草畜平衡。

二是各项政策和工程的实施，使草原得到了恢复，全国草原生态得到改善。“风吹草动，能看到牛羊”的美景在一些牧区重现。自2011年实施草原奖励政策以来的五年中，中央政府共投入773.6亿元，支持实施禁牧面积12.33亿亩、草原牲畜平衡面积26.05亿亩、牧草种子补贴面积1.2亿亩。草原生态环境迅速恢复，中国重点天然草原牲畜超载率从2010年的30%下降到2015年的13.5%，基本达到了草畜平衡。

天然草地退牧还草工程实施以来，项目区草地得到了恢复，草地植被覆盖率和牧草产量显著提高，优良牧草在草地群体中的比例逐步提高，草地生态环境逐步改善。根据农业部的监测，2015年，退牧还草项目区的草地植被覆盖率比非项目区高9个百分点，草场高度高48%，鲜草产量高40.2%。通过实施游牧民定居工程，游牧民由四季游变为冬春季定居补饲和夏秋季放牧，促进了天然草地植被的恢复和草产量的提高，大量牧民转产转业，有效缓解了天然草地的承受压力。实施农牧交错带人工草地管理工程，通过建立多年生人工草地，提高了管理区的植被覆盖率和牧草生产、储存和利用能力。

第三，草原生态保护、现代畜牧业发展和牧民增收将实现双赢。草地畜牧业特色突出，是特色畜产品供应的主要渠道。草原地区坚持保护中发展，发展中保护。各地努力加强人工草地、牲畜棚等基础设施建设，推动草地畜牧业由自然放牧向舍饲、半舍饲转变，初步实现了“禁牧不能养，减畜不能减肉”，草地畜牧业发展模式由粗放型向效益型转变。通过改善畜种、优化畜群结构、促进舍饲圈养、加快周转、发展加工和增值，草地畜牧业综合生产能力明显提高，草地生态保护、畜牧业发展和牧民收入实现了双赢。草原补贴政策中近90%的资金直接补贴到户，增加了牧民收入，有效促进了生态补偿脱贫。

草原生态管理能力需要不断提高

长期以来，由于自然、地理和历史原因，我国草原生态文明建设和保护存在以下困难和问题。

首先，草地资源基础不清。《草原法》规定，要建立草原调查统计制度，定期进行草原资源调查统计，但该制度尚未建立和实施。在实践中，不同的部门有不同的草地资源数据。例如，20世纪80年代第一次全国草地资源调查数据为58.9亿亩，2011年“全国土地二次调整”数据为43.1亿亩，相差15.8亿亩；根据农业部门的统计，江西省的草原面积为6663.5万亩，根据“第二次全国土地调整”的统计，为455万亩，相差近15倍。当前，生态文明体系改革正在深入推进，这对草原生态资源的精细化管理提出了更高的要求。当务之急是建立统计调查体系，尽快启动第二次全国草地资源调查。

二是草原监理和技术服务能力滞后。我国大部分草原地区地处偏远，交通不便，草原管理和保护任务十分繁重。长期以来，我国草原监督管理水平低，管理人员少，难以实施精细化管理。许多地方草原监理机构并不完善。中国有900多个县级以上草原执法监督机构，从事草原监督和草原技术推广的专业人员约1万人，平均每60万亩草原只有1名监督员和1名技术推广人员。由于草原监管和草原技术服务机构投入不足，加上牧区地方财政困难，执法装备短缺落后，技术服务半径小，制约了草原执法监管和技术推广的正常发展。

第三，整个草原生态系统仍然脆弱。我国草地生态总体上有所改善，但仍处于初步恢复阶段。中国中度和重度退化草地占草地总面积的三分之一以上。草原资源和环境承受着巨大的压力，大多数牧民的收入主要依靠畜牧业。此外，草原干旱、鼠害和毒草灾害频繁发生，使得工业化和城市化进程中难以避免草原的侵蚀和破坏。即使恢复后的草原生态系统作为一个整体仍然脆弱。

第四，畜牧业发展基础薄弱。近年来，国家加大了对草原生态保护的投入，但对牧区畜棚、青贮窖、贮草棚等生产设施的投入较少，“水、草、料、林、机”配套水平较低，制约了畜牧业的发展，在一定程度上影响了牧民实施禁牧、草畜平衡和发展标准化养殖的积极性，不利于草原生态保护成果的巩固和扩大。

着力推进草原生态文明建设

坚持保护第一、预防为主、制度控制和底线思维，注重保障草原生态安全，实现草畜平衡，增加农牧民收入，努力推进草原生态治理体系和治理能力现代化。

首先，制度创新引领草原生态治理。

1 .建立健全草原法律法规体系。推进《草原法》修订，增加草原资源资产产权和使用控制制度、草原资源资产离任审计制度、草原资源破坏责任追究制度和草原生态补偿制度。大大增加了破坏草原资源和生态环境的违法成本，解决了违法行为处罚轻、法律依据不足的问题。全面修订和完善《草原法》的配套法律法规。根据《国家生态安全政策》中“研究制定基本草原保护条例等法律法规”的工作要求，加快《基本草原保护条例》的立法进程，使基本草原的划定和管理工作依法进行。

2.完善草原休耕制度和草原保护制度。加快建立以基本草原保护制度、草原承包经营制度、禁牧和轮牧制度、草畜平衡制度、草原监测、评价和考核制度为主体的草原休牧制度。加快建立基本草原保护制度，划定和保护基本草原；稳定和完善草原承包经营制度，实现土地承包、面积承包、证书“四户”，规范承包经营权流转；全面实施禁牧、轮牧、草畜平衡制度，有效减轻天然草地承载压力，实现草地的恢复和可持续利用。

3.提高草原执法监督能力。加快草原行政执法体制改革，建立权责统一、权威高效的草原行政执法队伍，执法能力大幅提升。加快建立和完善草原行政执法与刑事司法衔接机制。草原实行专职管护人员制度，专门从事管护工作。完成并加强必要的草原生态巡查技术装备和运输设备。加强业务培训，提高人员综合素质。

4.加强草原生态监测能力建设。启动全国草原资源调查项目，全面摸清当前草原资源状况，为建立更加严格的资源管理控制，扎实推进草原生态文明建设奠定坚实基础。

二是采取多种措施保护和恢复草原生态环境，实现“人-畜-草”的平衡。

1.继承优秀草原游牧文化，发展新时期草原文化，树立和践行尊重和关爱自然的生态文明理念，加快草原生态文明建设。

2.推进草原生态红线划定，严格遵守草原生态空房。制定草原自然保护区规划，加快草原自然保护区建设。

3.坚持工程措施与自然恢复相结合，重点突破与地表管理相结合，重点保护和恢复草原生态系统，不断提高草原生态产品生产能力。扩大退牧还草工程实施范围，实施新一轮退耕还林还草，扩大退耕还草规模。继续实施京津风沙源治理和石漠化综合治理工程，加大草原病虫害和黑土滩治理力度，实施农牧交错带人工草地治理。

第三，大力发展现代草原畜牧业。

在保护草原生态环境的前提下，加快发展现代草原畜牧业，促进牧民增收和产业精准扶贫。继续开展退耕还草和畜牧业试点，推进种植结构调整和草畜匹配，推进现代饲料工业体系建设。实施南方现代草地畜牧业促进行动和振兴奶牛苜蓿发展行动，支持草产品和畜产品的生产、加工和销售。落实《牧区文件》要求，启动草原畜牧业转型示范工程，加快培育规模化种养户、家庭牧场、畜牧专业合作组织等新型经营主体，积极引导龙头企业发展牧区特色养殖基地，提高草原畜牧业管理水平，提高草原利用水平和生产效率，通过生产发展和牧民增收促进草原生态保护。

(作者:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)