统筹中央地方利益 将户籍改革落到实处

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智囊团观点

Zouyinan

户籍改革是一项系统工程，涉及到不同的群体和复杂的利益。对于户籍改革的实际执行者——地方政府来说，通过适应中央的户籍改革意见来降低地方财政成本、实现地方利益最大化有着强大的内在动力，这将导致户籍改革的许多政策难以真正落实，政策效果偏离政策目标。

政策效果偏离政策目标

首先，大城市整体安置指数的设置过于强调人力资本因素，使得农业转移人口普遍无法满足安置条件。为避免沉降对城市造成过大的承载压力，国家允许人口超过300万的城市实行点沉降制度，并适当控制沉降的规模和速度。然而，根据各大城市实行的积分结算制度的实施计划，积分分数的设置明显偏向于受过高等教育、年龄小、有技能、住房和投资以及人力资本禀赋高的人，而普通工人往往远远达不到需要结算的分数。设立积分结算制度的初衷是为大城市流动的农业转移人口定居提供一个艰难的方向，这是解决一些大城市定居难问题的一个破冰之举。然而，一些大城市实行的积分结算制度只能帮助素质较高的外国公民实现他们的定居梦想，却很少惠及城市福利最少的农民工。旨在促进农业转移人口定居的政策被异化为人才定居政策，中国登记人口的城市化率没有得到提高。

其次，一些城市申请居住证的门槛过高，福利金含量不足，给非居民带来的便利有限。一方面，申请居住证的条件仍然比较高。尽管《居住证暂行条例》规定，离开常住户口并在其他城市居住半年以上的公民，如果有合法稳定的就业和合法稳定的居住，可以申请居住证，但这仍然超出了许多农民工的能力。另一方面，许可证持有者可以享受的公共服务仍然有限。由于缺乏有效的管理条件，管理技术和手段落后，配套制度和措施改革缓慢，居住证持有人可以享受的公共服务水平与注册居民相比仍有较大差距。

第三，农业转移人口数量与财政奖励和土地指标之间的联系很容易导致地方政府的战略行为。为了鼓励地方政府接受外来农业转移人口定居，中央政府将根据东部发达地区大城市和特大城市的数量给予奖励。同时，还建立了对农业转移人口较多城市基础设施投资的补贴，以及新的城市建设用地指标与农业转移人口定居数量挂钩的机制。然而，在定居家庭数量与财政奖励和土地指标挂钩的制度安排下，地方政府有很强的动机将城郊农民和城中村农村居民转为城市户口，以实现新的建设用地指标。由于城郊农民和城中村居民原本是当地的户籍人口，他们从农业户口向城市户口的转移不会给城市带来实质性的经济负担。这两类农业转移人口由于地理位置接近城市，实际上在很大程度上享受了市民化待遇，甚至在城市发展过程中通过征地拆迁获得了超市民化福利待遇。他们不属于在这个城市定居的关键群体。因此，在地方政府的战略行为下，财政奖励和补贴、人地挂钩的政策仍未能使大量从偏远农村地区转移过来的农民工获得城市户籍，从而无法享受市民化待遇。

切实实施户籍改革

户籍制度改革进入关键阶段，少数吸纳农业转移人口较多的大城市成为改革的最后堡垒。当前，在大量政策推动户籍改革的背景下，有必要在以人为本的新型城镇化原则指导下，细化政策设计，完善配套措施，从而有效实施户籍改革。对此，我们应该从以下几个方面入手。

首先，整体结算体系应降低人力资本指标的权重，加强对城市结算时间的考虑。户籍是一个国家不同地区居民的身份，与主权国家的国籍和绿卡制度完全不同。大城市的定居政策不应该走根据人力资本的多少来决定一个人是否可以享受专属的城市福利的道路。只要你是你的国家的公民，无论你的年龄、教育背景和财富如何，你都应该平等地享受你所在地区的公共福利待遇，你必须避免形成一种高质量人力资本集中在大城市而“次等”人力资本集中在小城镇和农村地区的政策取向。因此，大城市的积分结算系统应降低与人力资本水平相关的指标权重，如学历、职称、投资等。，并以连续、合法、稳定的居住和就业、参加一定年限的城市社会保障等反映城市定居时间的指标作为计分体系的主要权重，使广大农业移民真正获得在城市定居的希望。

第二，根据“低门槛申请和逐步授权”的原则，调整和完善居住证制度。居住证制度之所以是户籍管理制度的创新，是因为与户籍制度一样，它也具有两大功能:人口登记管理和福利权利分配。即使居住证附带了许多公共服务，而且没有申请门槛，仍然会有一些移民不登记。如果设定的申请条件太高，注册效果会受到更大的影响。因此，申请居留许可的条件应尽可能低，遵循“低门槛、循序渐进”的改革路径，并细化相关规定。同时，在进一步丰富居住证优惠的基础上，应根据持证年限、社会保障缴费年限、依法纳税年限、遵守计划生育政策的情况，定量构建居住证与定居的衔接条件，为居住证持有人提供定居渠道。

第三，定居财政奖励和补贴政策以及“人地结合”政策应明确定居农业转移人口的“外来”特征。农业转移人口包括当地城郊农民、农村户籍居民和从偏远农村转移的外来农业转移人口，只有后者是安置政策的主要实施对象。因此，在实施“人地挂钩”和财政奖补政策时，应明确城市建设用地的增加规模和财政奖补金额应与外来农业转移人口数量挂钩。只有这样，才能鼓励地方政府推动偏远农村地区的农民工到城市定居，从而满足农民离开家乡安居乐业的实际需求。

(作者:中央党校经济教研室)