财政部再查地方债务 首次摸底PPP项目等财政支出规模

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近日，财政部部署对2014年以来地方政府融资平台公司、国有企事业单位的债务余额进行统计。本次调查不仅涉及存量债务，还首次涉及政府投融资现状和未来财政支出责任。

据《21世纪经济报道》记者掌握的文件显示，库存债务涵盖了银行贷款、债券融资、非银行金融机构融资、供应商应付款等多种融资渠道，其中需要金融资金偿还的债务余额需要单独报告。

但是，各地的财政支出责任，如政府投资基金、ppp项目、政府购买服务等。，需要填写用于履行不同财政年度支出责任的资金，涵盖2015年至随后的“2020年及以后”。

财政部金融研究院金融研究中心主任赵全厚在接受《21世纪经济报道》采访时表示，债务是指股票债务，“支出责任”是指对未来支出的承诺，而未来支出可能不是债务。为了找出支出责任，我们可以通过看承诺在未来几年支付的金额来判断财政支出的“刚性”。

事实上，地方政府借款的实际规模远远大于正式发债的规模。2014年，地方债务得到清理和筛选，与2013年综合地方债务相比，许多地方的申报债务大幅增加。

财政部表示，这一次要明确了解地方政府融资平台公司的债务情况，防范金融和金融风险；这份报告没有改变政府债务的口径，也与未来几年的债务限额分配和政府债券互换无关。它主要为中央政府提供数据支持和决策依据。

存量债务+政府支出责任

当地金融系统的一些人士告诉《21世纪经济报道》，这是财政部统一部署的债务测绘行动。

根据《21世纪经济报道》获得的江苏、安徽等地的通知，财政部要求各省在10月24日前上报数据，许多省专门下发了“紧急”通知，要求数据在20日前上报省财政厅。

填写对象为符合融资平台定义的国有企业和其他单位。《通知》将所谓融资平台定义为地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产建立的经济实体，承担政府投资项目的融资职能，具有独立法人资格。

与以往的债务调查统计不同，除了现有债务的统计，即2014年至2016年8月底的债务余额外，所有涉及政府支出责任的债务融资行为都要填写数据，包括签订协议、逐年拨付资金、出具承诺书、保函及其他还款担保等。

例如，在当前热门的ppp模式中，许多地方更加注重ppp模式的融资功能，外界担心这可能会增加政府债务负担。

一些当地金融人士也对《21世纪经济报道》记者提出了担忧。ppp项目的周期超过10年或20年，其中许多项目本身的收入难以支付，这需要财政补贴。这些支出将纳入长期预算，财政将在未来许多年继续履行其支出责任。但是，ppp项目的财政支出并没有被纳入债务统计，那么为什么ppp模式的融资不是地方债务呢？

赵全厚指出，支出责任是未来的财政支出，而不是债务。例如，财务承诺将在两年后支付100万英镑。如果两年后财政没有支付，它将形成欠款，成为债务；但两年后，如果财政按承诺支付，就不会有债务。财政支出的统计责任是统计后续财政支出中有多少既定支出，即支出刚性；如果前期安排了更多的支出，则在后续阶段可能会调整支出责任，并且可能会压缩一些支出以支付承诺的支出。

地方债务的“混乱账户”

根据预算法，地方政府只能通过发行政府债券来借款，这也包括在配额管理中。

地方政府债券的配额每年需要由全国人民代表大会审查和批准。2015年新发行的地方债券规模为6000亿元，2016年增加到1.18万亿元，账目清晰明了。

但地方政府债务远非如此。当地城市投资公司的一些负责人对此次调查有些担忧。城市投资公司履行政府投融资职能是现实需要。应规范城市投资职能。进行这样的债务调查有点令人担忧。

产生这种担忧的原因在于2014年10月国务院发布的第43号文件(《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》)，该文件明确指出融资平台不应增加政府债务，地方政府应通过发行地方政府债券或政府与社会资本的合作模式(即ppp模式)进行后续借款。

43号文件出台后，融资平台向政府融资“借钱”的功能在一段时间内萎缩，然后逐渐恢复。

根据《风能信息》的债券标准统计，2014年12月至2015年2月的三个月内，城市投资债券的发行量明显减少，并从2014年11月的1300亿元逐步下降至2014年的780亿元、680亿元和258亿元。然而，截至今年9月底，城市投资债券的总发行量为1.94万亿元，比去年同期增加了约8000亿元。

一位券商固定收益分析师告诉《21世纪经济报道》，当43号文件后的“新城投资债券”发行债券时，将表明偿还债务的主体是城市投资公司，政府没有偿还义务，但城市投资债券的许多偿债资金来源是政府资金。

现代集团董事长丁伯康向《21世纪经济报道》表示，一些政府主导的投资项目，如海绵城、公用隧道、地铁等准公共服务项目，由于价格改革力度不够，不适合全面引入市场，政府融资平台履行相应的建设、投融资职责，成本较低，效率较高。城市投资公司为政府投资理财的职能有其合理性，应予以规范。

据《21世纪经济报道》记者报道，随着43号通知及相关文件的颁布，城市投资公司的债务融资模式已经从银行贷款转向政府采购服务、政府投资基金、ppp项目等领域；一些地方政府还向医院、学校和其他机构借款，向银行借款。

本次债务调查基本上完全覆盖了融资平台的融资渠道。除了名义上被称为“融资平台”的公司，它们还涉及国有企业和机构。

一些业内人士告诉《21世纪经济报道》，地方债券发行规模有限，地方政府对融资有很大需求。地方债务变相融资的渠道仍然很多，地方债务的真实数额仍然是一个“愚蠢的账户”。要找出本地的存量债务，恐怕我们只能一轮又一轮地重复进行这种债务测绘行动。