应充分发挥政府和社会资本合作(PPP)的改革作用

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赵福军

目前，中国正在推进政府与社会资本合作模式。推进ppp模式有助于促进私人投资，提高公共服务供给的质量和数量，解决一些公共服务项目的融资问题。今后，为了进一步促进政府与社会资本的合作，我们还应该从改革的角度来理解ppp，充分发挥其在改革中的作用。政府与社会资本合作提供公共服务不仅可以促进公共服务提供模式的改革，还可以促进政府职能的转变和国家治理体系及治理能力的现代化。

首先，利用政府和社会资本合作模式提供公共服务是供给方结构改革的重要组成部分。

改革开放以来，以经济发展为中心，积极推进经济改革，社会领域的改革相对滞后，教育、医疗等公共服务不能满足居民日益增长的需求。随着居民收入水平的提高，对教育、医疗、环保等的需求也在增加。日益增加，仅靠政府很难满足。ppp模式的应用可以提高公共服务供给的数量和质量，更好地满足居民的需求，有助于补充公共服务供给的不足。更重要的是，利用ppp模式提供公共服务可以促进社会改革。

第二，政府与社会资本合作提供高质量的公共服务将有助于政府提高公共服务质量。

中国正在推动利用ppp模式全面提供公共服务，但在教育、医疗卫生服务领域，政府主导型提供仍占据主导地位。它可以加快ppp模式的推广，提高教育和医疗服务质量，促进政府在某些领域提高教育和医疗服务质量。

第三，促进政府与社会资本的合作有助于促进政府职能的转变。

在政府主导的公共服务提供模式中，政府具有多重身份，既是公共服务的生产者和提供者，又是公共服务的监管者。政府和市场的分工是市场能够发挥作用和充分发挥市场作用的领域。政府在市场失灵和市场不存在的领域发挥作用。政府的作用是提供公共服务。

在利用公私合作提供公共服务的模式中，政府仍然具有多重身份，既是与社会资本合作提供公共服务的合作者，又是公私合作项目的“监督者”。在ppp模式下，虽然政府可以与社会资本合作提供公共服务，但政府更具有“监管者”和“ppp项目规划者”的角色。政府和市场的分工是市场能够发挥作用和充分发挥市场作用的领域。政府在市场失灵和市场不存在的领域发挥作用。即使在政府发挥作用的领域，也有必要引入市场和社会力量来发挥其作用。

第四，推进政府与社会资本的合作模式将有助于促进国家治理体系和治理能力的现代化。

在政府主导的公共服务提供模式中，政府按照以垂直为特征的层级组织模式配置资源，政府对资源的使用容易受到制度机制和行政边界的约束。在利用ppp提供公共服务的模式中，政府和社会资本处于平等地位，合作项目共同讨论，机制、收益风险和风险共同管理，形成“共管、共享、共建”的治理模式。利用ppp模式提供公共服务，可以突破体制机制和行政边界的约束，组织和调动跨地区、跨领域、跨部门的资源，扩大空的可行配置，减少行政和区域分工造成的低效率。

(作者:国务院发展研究中心对外经济研究部)