深化棉花目标价格改革的思考与建议

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鄢国观点

秦中春

棉花是一种大宗农产品，中国自2014年起选择新疆进行棉花目标价格体系改革试点。这是一个重大的公共政策改革实验。经过两年多的实践，改革取得了显著成效，实现了溢价分离和国内外价格一体化。市场在资源配置中起着决定性的作用，政府发挥着更好的作用。在市场机制的作用下，今年4月份以后，国内棉花价格出现了跳跃式反弹，引起了社会的关注。建议统一思想，提高认识，明确方向，深化改革，进一步完善目标价格体系，在全国推广目标价格体系。

今年4月以来，中国棉花市场价格大幅反弹，棉花市场流通状况发生了很大变化

国内外棉花市场价格变化存在周期性波动。最近一轮价格高峰出现在2010年，当时价格超过3万元/吨，然后持续下跌，2011-2013年约为2万元/吨，2014年为1.4万元/吨，2015年为1.3万元/吨。今年4月以来，国内现货市场和期货市场的棉花价格均有所上涨，其中现货市场上涨至14000元/吨左右，期货市场多次突破日限，一度超过15000元/吨。4月以后，国家开始拍卖储备棉花，由于每天相对短缺2-3万吨，竞价价格越来越高。7月1日，平均价格为13，400元/吨(相当于3，128支棉花的14，300元/吨)。虽然7月份进入了纺织品的淡季，但大多数纺织企业都感受到了棉花价格持续上涨的巨大压力，迫切要求增加储备棉的拍卖。经中国纺织工业协会协调，国家决定将2016年储备棉拍卖时间延长至9月30日。随着储备棉花拍卖次数和时间的增加，棉花价格上涨停止并下降。据估计，今年10月左右新棉花的上市价格将在14000-15000元/吨之间。

棉花价格的这一跨越式反弹让全国各地的棉花加工流通企业和纺织企业感到意外，这基本上是意料之外的。去年以来，棉花加工流通企业对今年棉花市场价格走势普遍持空观点。为了预防和控制风险，他们提前卖掉了棉花。近年来，纺织企业已经习惯了“买就用”，基本上不储存任何棉花。今年4月棉花市场发生变化后，他们措手不及。为了抵御飞涨的棉价，沿海一些纺织企业暂时停止了合作，停止生产。近年来，新疆在发展纺织工业方面取得了显著成绩。但是，由于棉花提前销往内地，新疆棉纺行业很匆忙，一些企业不得不调整来自内地的棉花。

棉花价格的跨越式反弹表明，棉花市场的流通状况发生了很大变化，也表明中国在新疆实施的棉花目标价格改革是正确的。首先，它反映了中国棉花市场价格运行正从异常走向正常，市场在资源配置中发挥了决定性作用。在过去的三年里，国内外棉花市场价格一直保持一致。在市场机制的作用下，国内棉花市场价格大幅下跌，价格回升是必然趋势。期货市场是价格发现最敏感的地方，它反应迅速。大量投机资金在短时间内大量涌入，迅速抬高了价格。其次，也反映出我国棉花产量不足，但价格变化复杂，市场机制客观上未能分配农民利益，这就要求国家采取措施。去年，中国生产的几乎所有棉花都进入了消费市场，生产和需求之间存在很大差距，估计差距约为1/3。然而，去年中国棉农获得的棉花销售价格是近年来最低的，国家有责任建立市场损失补贴制度。第三，反映了我国前几年实行的棉花临时收储政策的缺陷。这项政策的实施客观上形成了一个利益集团。仓库保管员不愿意离开仓库，甚至想尽一切办法慢慢离开仓库，这必须改革和改进。

新疆棉花目标价格体系改革试点取得显著成效，但存在的问题需要引起重视

新疆棉花目标价格改革始于2014年，已进入第三个年头。经过我们的综合评估，取得了很大的成绩。总的来说，经过两年多的改革，棉花市场的失败和政府在解决问题上的局限性已经充分暴露出来。新疆通过试行棉花目标价格体系，基本解决了这些问题。新疆棉花目标价格体系解决问题的途径是科学合理的，新疆棉花目标价格体系改革试点的效果是可持续的、可扩展的。首先，理论上有所创新，这表明棉花是特殊的，市场和政府都应该发挥作用。市场决定价格，政府决定补贴。第二，在实践中已经解决了一些问题，包括国家以高价暂时储存和储藏棉花，增加棉花库存，增加潜在的财政损失，不合理地提高下游纺织企业的原料成本，以低价将棉花进口到国家库存等。从而实现了国内外棉花价格的分离和整合，保护了农民的利益，有利于纺织工业的发展，发现了实际情况，促进了“有毒产能”的退出。三是开创了我国农业支持保护政策的新机制，建立了新的市场损失补贴制度，极大地提高了财政资金使用的针对性、效率性和可控性。新疆通过组织实施棉花目标价格改革试点，形成了一套独特、完整、重要、有价值的经验和做法，主要集中在顶层设计与“摸着石头过河”相结合、加强组织领导与技术支持相结合、统一标准补助与因地制宜相结合、做好制度设计与建设强大劳动力相结合等方面。这对我国下一步的改革具有借鉴意义。

从新疆试点改革来看，需要进一步解决的主要问题有:一是制度中存在许多隐性内容，认识不统一。新疆试行的棉花目标价格体系实质上是一种新的棉花市场损失补贴制度，既有明确的制度规定，又有大量未明确显示的重要内容。但是，一些部门负责人、专家学者并没有完全理解和解释这一制度。特别是国家财政对新疆棉花目标价格改革的补贴支出客观上受到总预算的限制，但没有公开展示，导致很多人从根本上忽视了这一因素的作用。第二，完全取消临时采购和储存系统是有缺陷的，这意味着棉花市场的周转失败的风险。临时采购和储存系统具有目标价格系统无法替代的特殊功能。目标价格体系建立后，有必要重新考虑临时采购和储存政策的使用，实行保留和改造相结合。第三，对个人和单位补贴没有上限，补贴申请人不支付费用，这一点可以进一步改进，不仅可以增加大规模生产者的市场责任，提高国家财政资金作为一种稀缺资源的整体分配效率，而且可以发现、规范和控制成本内部化的成本，探索引入专门机制来降低系统运行成本。第四，农业数据建设管理不完善，制度不够法制化。主要原因是农业生产数据太少，基本上是棉花种植面积，缺乏棉花生产品种、质量、地区、耕地类型、种植方式等相关信息。同时，在数据提供责任、数据更正、数据失真追踪和惩罚机制等方面的管理规定还不完善。目前，国家统计局发布的棉花数据不包括对市场形势影响较大的所谓非农业用地，但尚未得到调整和解释。

明确强化目标价格改革方向，深化机构改革，积极扩大改革成果

今年4月以来，棉花价格大幅反弹。目前，社会对中国棉花政策的未来走向非常关注和敏感。预计今年农民销售新棉花的价格将明显高于去年，预计国家对棉农的直接补贴总额将减少，国家财政直接补贴的总预算将首次平衡，这是深化目标价格改革的重要契机。建议统一思想，明确方向，深化改革，完善目标价格体系，推广目标价格体系。

1 .提高对目标价格体系的认识，加强科学宣传和指导。农产品目标价格体系是一种新的体系。该系统的设计原则与农产品价格支持系统完全不同。有必要规范和完善目标价格体系的文字表述和政策解释，目标价格体系不是价格支持体系，而是市场损失补贴体系。这个系统中的目标价格不是支持价格，而是国家定义市场损失并开始提供补贴的合同标准。它在价格性质、价格内容、价格形式和价格功能等方面都与过去临时棉花收购储备系统所设定的价格有很大的不同，因此不可能进行简单的片面比较。国家财政补贴的预算限额是决定目标价格水平和具体补贴金额的最重要变量。

2.进一步完善目标价格体系，在全国推广目标价格体系。探索设定个人和单位补贴的最高限额，增加企业规模大的生产者的市场责任，提高国家财政资金作为一种稀缺资源的整体配置效率。探索建立补贴申请人支付机制，从成本内部化发现、规范和控制成本，探索引入专门机制降低系统运行成本。探索票据式政策的实施。在放开棉花购销市场、建立目标价格体系的基础上，有必要进一步探索临时收储体系的保存和改造。通过改变临时收储价格的定价机制，改变临时收储时间和临时收储产品的周转管理方式，推动建立农产品市场开放体系、农产品目标价格体系和临时收储体系“三位一体”的新管理体系，使市场在资源配置中发挥决定性作用，政府在制度顶层设计中发挥更好的作用。

3.深化财务管理改革，加快全国农业大数据系统建设。我们应该把目标价格体系作为一个长期的运行体系，重点解决农产品目标价格体系实施的年度补贴需求与实际融资需求在客观上难以完全等同的问题。有两个基本思路:一是在制度中设定年度目标价格(产量)和年度总补贴(支出)预算限额，建立个人补贴支出与国家财政实际融资之间的平衡。二是将年度预算筹资与年度预算补贴支出分开，建立定期补贴总额管理和相关年度分配调整措施。年度预算筹资基本平衡，但年度预算补助支出有所调整。调整原则是根据产品市场不断变化的特点，引入一个较长的周期，如5-6年，作为一个周期，并在每个周期之间保持补贴支出大致相等。推进财政管理体制改革，在目标价格体系基础上整合农业补贴资金和资源。推进行政管理体制配套改革。推广新疆建立棉花收购票管理系统和信息共享平台的经验，加快建立全国农业大数据系统。利用今年第三次全国农业普查的机会，对新疆及全国棉花面积和产量数据进行了合理的修正。

(作者是国务院发展研究中心研究员)