地方政府债务管理应细致规范

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本报记者罗

最近，财政部连续发布了《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府特殊债务预算管理办法》(以下简称《办法》)，明确了地方政府债务分类纳入预算管理的具体要求，对地方政府债务分类实施预算管理，实现了对地方政府债务借入、使用和偿还的全过程监控。此前，国务院办公厅还出台了《地方政府债务风险应急处置预案》，对地方政府债务风险应急处置进行了统筹安排和系统安排，使地方政府债务风险处置提前实现规范化指导，同时将政府债务纳入预算管理，推进风险评估，建立预警机制，规范地方政府借贷行为，充分发挥政府借贷监管在经济社会发展中的积极作用。

地方债务是地方财政收支的重要组成部分，那么中国在以往的地方政府债务预算管理体系中找到了什么好的经验呢？与以前的规定相比，财政部发布的两个办法做了哪些调整？它有什么样的效果？以非政府债券形式存在的政府债务应如何纳入预算管理？你为什么把一般债务和特殊债务归入预算管理？针对上述问题，《中国经济时报》记者邀请国家经济战略研究院副研究员何进行分析。

总结以往经验，实现标准化管理

中国经济时报:财政部在系统总结地方政府债务预算管理制度经验的基础上，结合2015年以来地方政府债务管理的新形势，制定并发布了《办法》。那么，中国在以往的地方政府债务预算管理体系中发现了哪些好的经验？

代新:地方政府在预算管理方面做了许多新的尝试。例如，四川省制定了《四川省政府债务预算管理暂行办法》，还制定了《四川省政府债务风险评估预警暂行办法》、《四川省化解政府债务风险预案》、《四川省政府债务风险应急预案》等。本条例是《四川省政府债务管理办法》的配套实施细则。一系列措施和制度的颁布，标志着四川省已初步建立起“1+n”体系。这些规定从五个方面全面阐述了政府债务预算管理的具体要求，即明确政府债务预算的定位，有序进行预算编制和调整，依法组织预算执行，加强债务资金管理，严格实施监督和评估，为全省各级政府将债务纳入预算管理提供了规范和指导。

又如，辽宁省加强了地方债务风险防范，加快了到期债务的转移，并配合东北振兴规划做出了相应的制度安排。例如，上海利用其金融优势，发挥市场定价机制在抑制政府借贷、降低融资成本和防范债务风险方面的作用。应该说，地方债务管理的实践经验正在积累，相关管理制度正在完善。中央政府和地方政府都很重视它。

中国经济时报:2016年，国务院和地方各级政府分别在2016年国家预算草案、地方预算草案和预算调整方案中充分反映了地方政府的债务情况，并积极接受人大的监督。那么，与以前的规定相比，《办法》在哪些方面进行了调整？它有什么样的效果？

贺:最大的改进是地方政府债务管理更加公开透明，法律体系更加规范，细致可操作。许多国家的债务管理经验表明了公开和透明的重要性，因为只有使政府债务公开和透明，我们才能真正了解债务状况、风险类别和负责任的主体。事实上，在大多数情况下，债务风险不在于规模，而在于它是否规范，是否有合法的权利和义务。而规范法律制度是现代金融体系的基础，地方政府债务管理也不例外。此外，以前的相关规定中有些细节可能并不明确，但随着丰富的管理经验和实践，如何管理、如何监督、如何化解风险将浮出水面。地方政府债务管理需要关注每一个细节。该《办法》对地方政府债务管理可谓细致入微，具有可操作性。

具体来说，首先，《办法》明确了配额管理的重要性。为了避免地方政府债务风险向上级政府并最终向中央政府转移，限额管理是必要的。其次，机制建设的核心是规范预算编制和审批流程。要从根本上解决地方政府债务问题，必须从程序和机制上着手制度建设。第三，严格预算执行。事实上，许多债务都是由于预算执行不严造成的，而降低资本风险的根本是坚持预算。同时，将非政府债券形式的存量债务纳入预算管理，从根本上获得广义的政府债务规模，提高存量债务管理的透明度和规范性。最后，加强应有的监督。应当充分发挥部门监督，特别是NPC监督的重要性。

此外，《办法》是在预算法逐步实施、地方政府债务管理逐步规范化的背景下颁布的。《办法》以法律法规为基础，强调地方债务管理的限度、预算编制和批准的程序和周期。它对如何执行预算执行和决算，如何将非债券债务纳入预算，如何对其进行分级监督和管理作出了具体要求，是一项操作性很强的规定。

分类管理有效解决了地方政府债务问题

中国经济时报:在新修订的预算法实施之前，地方政府通过融资平台公司等企事业单位借入的大量现有政府债务，即以非政府债券形式存在的政府债务，是否应该纳入预算管理？

代新:政府债务的分类管理比想象的要复杂得多。因为不同的借款人，不同的还款责任，是否有抵押，以及如何设定期限都是影响地方债务分类的因素。一般来说，地方政府完全负责的政府债务在合同中有明确规定。然而，一些地方政府实际上使用了贷款，但偿还责任不在地方政府的贷款上。谁最终要负责任仍不清楚。解决这一问题的关键在于建立政府信用解决机制。毕竟，从长远来看，政府借钱是正常的。此外，我们不希望地方政府债务风险扩散到金融系统，特别是银行系统，因为一旦发生信贷危机或违约，损失的扩散将会扩大。这是每个人都不想看到的。非政府债券形式的政府债务存量不仅要考虑未来政府收入的偿还，还要将政府资产负债表中的资产纳入偿还范围。因为资产和负债之间最基本的关系值得我们关注和正确使用。

中国经济时报:你为什么把一般债务和特殊债务归为预算管理？这样做有什么好处？

贺:一般债务是指没有相应财政收入来源的债务。往往需要依靠政府收入的流动来填补。它可能来自同级财政收入，也可能是上级一般性转移支付。专项债务是指从具有相应经营收入或机构收入来源的项目中借入的债务，如交通运输部门统一借款偿还修建的公路、以土地出让金为还款来源的城市基础设施项目、以收费权质押的高校、医院等机构借入的债务。这种债务往往有资产或现金流收入，这很容易形成一个连续的偿还过程。可以说，对一般债务和特殊债务进行分类的好处是毋庸置疑的。分开管理有利于区分债务类型，评估债务风险，为不同地区、不同规模的债务制定不同的解决方案和策略。