房价调控的有效方法是供给与需求并重

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中国房地产调控的效果一直不尽如人意，房价几乎单方面上涨。似乎监管和控制越多，房价就越高。就一线城市和部分二线城市而言，我们认为调控效果不佳的主要原因之一是房地产供求调控不到位。今年10月，中国许多热点城市再次推出房地产调控政策。从密集的调控政策中，我们可以感受到每个人对高房价、资产泡沫和中国经济未来的担忧。一般来说，需求调控主要着眼于短期，而供给调控则更多地着眼于中长期，供给调控有助于稳定公众预期。在市场分化的情况下，在分类政策和城市专项政策的背景下，我国房地产调控需要注意供求结合、长期调控和短期调控，处理好房地产市场与经济发展的关系。

中国的房地产调控主要基于需求调控

中国房地产周期拐点与房地产调控政策高度一致，反映了中国房地产调控中短期需求调控的特点:当房价过高时，市场因抑制需求而降温；在房地产低迷或萎缩时期，也是通过促进需求的方式进行调控。例如，2005年出台一系列需求控制措施(包括取消住房贷款利率优惠政策、提高按揭首付比例等)后。)，房地产销售增长率明显下降；2008年和2012年房地产市场的上升趋势，以及最近一轮房价上涨(从2014年底开始)，也与各部门放松需求控制有关。

最近，热点城市又出台了房地产调控政策。以北京为例，9月30日发布的《促进本市房地产市场稳定健康发展的若干办法》提出了增加住宅用地供应、合理调整土地供应结构、加快自住商品房用地供应、强化“控制地价、限制房价”的交易模式、进一步完善差别化住房信贷政策等措施。继“上海九条”之后，上海于10月8日宣布了严格执行限购、限贷等房地产市场调控政策的六项措施，以确保房地产市场稳定健康发展。

通过比较几个一线城市最近出台的房地产调控新政策，我们可以看到，需求调控和供给调控并存，但需求调控(如贷款限制和限购政策)仍然是主要的调控手段。此外，需求调控措施更加具体和可实施，而供给调控措施更加普遍和有原则，短期内难以实施。由于需求监管通过严格的标准直接限制交易量，其效果几乎是立竿见影的，但它不是一种“根本原因”的方法。而且，中国的房地产供给问题相当突出。

房地产市场供给中的突出问题

中国房地产市场供给方面的问题更为突出，这体现在一二线城市与三四线城市之间的差距，以及一些一二线城市的房价上涨过快。自今年年初以来，一线城市的房价同比增幅比三线城市高出逾10个百分点。根据100个城市的房价指数，2016年9月，一线、二线和三线城市的房价分别上涨了26.72%、14.87%和6.79%。供应短缺是热点城市房价高的最明显原因。

(一)住宅用地和新建住宅供应不足。近年来，国有建设用地供应面积逐年下降，尤其是房地产用地面积。从2013年到2015年，中国土地供应中的房地产用地比例分别为27.4%、24.8%和22.5%。即使供应量减少是由于总量供过于求，住宅用地和新房供应的结构性问题仍然严重。据相关监测，在16个热点城市中，有8个城市的住宅用地供应量低于去年同期。厦门下降50.2%，上海下降47.5%，广州下降41.9%，北京下降30.8%，苏州下降21.1%，济南下降21%，南京下降13%，无锡下降9.1%。在16个热点城市中，6个城市商品房预售面积同比下降。北京下降32%，无锡下降27.2%，厦门下降23.6%，深圳下降21.4%，合肥下降15.9%，福州下降14%。从地价监测来看，一线城市住宅用地的同比和环比增长率保持稳定，明显高于其他土地价格。

(二)房地产潜在供给难以满足居民对房地产的需求。截至2016年9月末，全国房地产开发贷款余额为7.04万亿元，同比增长7.56%，增速比上年末低0.41个百分点，比上年末低9.09个百分点；自去年6月以来，总体趋势有所下降，反映出房地产潜在供应量的下降。购房贷款余额为17.93万亿元，同比增长33.36%，增速比上月末高0.82个百分点，比上年末高8.63个百分点，反映出购房需求仍在上升。今年前九个月，新增个人住房贷款约3.6万亿元，同比增长约1.8万亿元。

(3)虽然需求方的数量控制减少了可见的成交量，减缓了房价的增长率，但并没有改变公众对一线城市房价上涨的预期。从需求的角度来看，直接的定量控制甚至可能增强对房价上涨的预期。今年7月，家庭中长期贷款增加4773亿元，同比增长1984亿元，占全部实体经济贷款(4636亿元)的102.96%。虽然这种情况最近有所缓解，但9月新增个人住房贷款仍占人民币贷款增幅的39%。居民部门增加杠杆是前所未有的。截至2016年9月末，江苏、广东、浙江、北京和上海的房地产贷款余额同比增长率分别为33.80%、32.18%、24.62%、21.15%和18.24%，分别比上月末高出0.77、0.54、0.59、2.06和0.30个百分点。五省(市)房地产贷款余额占全国房地产贷款余额的42.50%，比上月末上升0.07个百分点。供给的增加更有利于稳定预期，应重视预期管理对房地产市场稳定健康发展的重要性。然而，房地产调控中的供给措施仍然是抽象的、笼统的。

供应监管的意义和重点

与需求调节相比，供给调节有利于从更基本的层面上改善中国房地产市场的运行。中国土地资本化的模式和目前各种资源集中在大城市的现实，意味着我们需要从供给的角度寻找出路。

(一)为中国经济发展提供合理的融资。在中国经济发展过程中，土地资本化发挥着重要作用。地方政府竞相促进地方经济增长，这需要一定的政府财政支持。一方面，政府以低价将土地转让给工业企业，吸引企业投资，刺激就业，这反过来又推动了地方经济和政府税收的增长。在这个过程中，土地也随着经济的发展而增值。另一方面，作为住宅用地，土地要素通过拍卖转移给房地产开发商，使房地产开发商可以开发建设商业地产供居民购买，政府一般可以从中获得大量的土地收益。

据最新估计，在房价构成中，政府收入约占房价的60%。研究表明，土地出让金作为政府收入的重要组成部分，在许多地方政府的财政收入中所占比例接近50%，有些城市甚至占到60%以上。据国土资源部统计，2015年国有建设用地出让22.14万公顷，出让合同价为2.98万亿元，分别下降20.2%和13.3%。其中，招标拍卖挂牌出让土地面积20.44万公顷，占出让总面积的92.3%；招标、拍卖和挂牌的合同价格为2.86万亿元，占合同总价的96.0%。

以土地财政为代表的土地资本化模式不仅促进了经济发展，而且在一定程度上激励了地方政府的短期行为。高地价通过土地拍卖增加了地方政府的收入，因此地方政府有动机通过维持土地供给的稀缺性来获得更多的土地财政收入。在这个前提下，增加土地供应将更加困难。此外，高地价将增加城市发展成本，地方政府对房地产的依赖可能进一步加大，不利于吸引人才和培育新的经济增长点，从而削弱城市竞争力。从短期来看，政府收入存在“租金-税收替代”关系，即房地产租金收入越高，其他行业税收收入越低，片面发展房地产对实体经济产生负面影响。

对此，我们应该考虑改革土地拍卖制度。在中国国有土地使用权拍卖制度下，出价最高者获胜。在未来房地产价格持续上涨的预期下，土地价格更有可能上涨，“地王”频频出现。相比之下，上海牌照拍卖制度在我国土地使用权拍卖的制度设计中值得借鉴。它要求投标人输入有效报价区间，该区间根据某一时间点的最低报价确定。在此基础上，按照“价格第一，时间第一”的原则确定中标人。显然，在这种拍卖制度下，出价最高的人和出价最低的人都不能中标。在土地拍卖中参照这样的拍卖规则，将改变“土地王”的现状，更有利于价格稳定和价值发现。

(2)优化资源配置。在一些热点城市房价飙升、供不应求的同时，中国房地产行业仍面临着去库存化的艰巨任务。一线和二线热点城市与三线和四线城市之间的差异非常明显。8月份，在70个大中城市新建商品房同比价格变动中，涨幅最高的为44.3%，最低的为3.8%。

中国的高质量教育、医疗和卫生资源往往集中在大城市，人口不断涌入北京和上海等中国一线城市。近年来，我国大城市的学区现象持续升温，这是公众愿意为优质教育资源支付更高价格的表现。据研究估计，学区房屋的租金收益率平均比非学区房屋低5%，小型房屋的租金收益率可达19%。此外，租金折扣波动较大，受教育部门公立学校入学政策的影响较大。因此，从长远来看，大规模提高中国教育、医疗等资源的质量也将有助于解决中国房地产市场面临的问题。

(3)提高土地利用效率，增加城市居住用地供应。从国际比较和中国一线城市的土地利用情况来看，增加一线城市的住房用地供应是完全可能的。事实上，高地价与目前地方政府面临的gdp考核指标直接相关。为了满足gdp评估的要求，各地区需要尽可能多的发展工业投资，这影响了土地资源的配置，导致中国一线城市工业用地的比重远远高于世界其他类似城市。这种土地利用布局对中国一线城市来说不一定合理。

北京、广州和深圳分别占工业用地的22%、32%和36%，远高于纽约(3.9%)和东京(5.1%)。住宅用地在纽约占城市建设用地的44%，在东京占73%，但在北京、广州和深圳分别只有28%、29%和26%。

一方面，要改变单一追求国内生产总值的绩效考核方法，纠正片面追求经济增长率和当前利益，更加关注民生、资源、环境和长远利益，优化资源配置。另一方面，在空土地增量供应有限、供需不平衡的情况下，现有土地(城乡建设用地范围内闲置未利用的土地、未充分利用和不合理的具有开发利用潜力的土地)应在城市发展中得到充分开发利用。据估计，上海中心城区工业用地空房改造量为9000万立方米，旧住宅区改造产生的住宅量约为6000万立方米。上海住宅空房的建筑面积可达1.6亿立方米，相当于8年的供应量(2015年上海住宅销售面积约为2000万立方米)。在盘活现有土地的过程中，要充分发挥政府主导、统筹协调的优势，缓解供给不足，优化城市发展。

提高土地利用效率，增加城市住宅用地供应，不仅可以从供应方面缓解中国热点城市房价过高、增长过快的问题，还有助于稳定公众预期。

诚然，在许多国家，在城市化率达到75%之前，房地产价格远高于当时的经济增长率，租售比似乎也远远超出了“合理范围”。我们认为这种现象是基于经济快速发展带来的未来预期收入的增加。在我国通过土地资本化促进地方经济发展的过程中，政府做了大量的统筹工作，如招商引资、城市规划、从整个地区的大局出发考虑产业布局和居住区布局等。与此同时，大量的基础设施建设工作已经开展，中国的经济潜力已经大大释放，区域房地产价值也有所提高，房地产价值的提高来自于对未来收入的预期。据初步估计，2016年第三季度房地产对经济增长的贡献率约为8%。房地产确实在中国经济增长中发挥着重要作用，但如果房地产的扩张倾向于挤出其他投资并扼杀创业精神，这将不利于中国的经济转型和健康发展。因此，要着眼于中长期，完善土地和各种资源的供给和制度。

总的来说，我国现行房地产调控应注意需求调控与供给调控、短期调控与长期调控的结合，处理好房地产与经济发展的关系。与此同时，鉴于市场差异，实施了更有针对性的政策，甚至采取了“一城一策”。一方面，密切关注一线城市和部分二线城市的库存下降，增加住房供应；另一方面，对于商品房存量较大的城市如三线、四线，要根据当地市场情况，采取有效措施化解房地产存量。在现有需求调控的基础上，进一步完善供给调控措施，兼顾短期和长期，促进房地产市场稳定健康发展。

(作者:中国人民银行，上海财经大学金融学院。这篇文章只是作者的观点，并不代表服务机构的意见)