五部委：进城落户人员宅基地在规定范围内有偿转让

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土地要素的资本属性没有被激活，流转双方缺乏积极性，使得同一集体组织内的宅基地流转困难。

在城市定居的人可以有偿转让他们的房子，这意味着什么？尽管“空一小时”行动仅限于集体经济组织内部，但它在刺激农村“三块地”(农村土地、集体建设用地和宅基地)的商品、流动性和资本趋势方面仍向前迈出了一大步。

10月10日，国土资源部、国家发展和改革委员会、公安部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部联合召开《关于建立城市建设用地规模扩大与农业吸纳定居人口联动机制的实施意见》(以下简称《实施意见》)新闻发布会，提出到2018年基本建立人地联动机制。 与此同时，允许在城市定居的人在他们的集体经济组织内自愿有偿转让他们的家园。

国土资源部规划司副司长周建春指出，《实施意见》的目标是到2018年基本建立人地联动机制；到2020年，全面建立科学合理的人地联系政策体系，为约1亿农业转移人口和其他常住人口按期入驻城镇提供土地利用保障。

安徽建筑大学房地产研究所所长李认为，这一举措不仅是为了改善农民没有固定资产和财产性收入的现状，也是为了缓解房地产市场上的城乡分割问题，也反映了农村土地进入交易市场的趋势。

1200万亩新建设用地

周建春指出，建立人地联动机制不仅是为了确保新型城镇化的土地利用安全，也是为了制约土地城镇化，从而发挥“一箭双雕”的作用。

根据国务院在《国务院关于支持河南省加快中原经济区建设的指导意见》中的声明，2011年，应在严格执行土地利用总体规划和土地整治规划的基础上，探索所谓的城乡、区域间的人地联动政策，城市建设用地增长规模应与吸纳农村人口入城规模挂钩，城市化地区应与吸纳外来人口入城规模挂钩。

“十三五”规划纲要强调加快农业转移人口城市化进程，建立城市建设用地增加与农业转移人口吸纳相结合的机制。

本次发布的《实施意见》的主要措施包括五个方面，一是实施差别化土地利用标准，二是实施统筹控制；三是完善土地利用规划；四是优化土地供应结构；第五，提高农村土地利用效率。

其中，差别化土地使用标准的实施是明确的，城市住宿空房等因素应综合考虑。对于人均城市建设用地不超过100平方米的城镇，应按人均100平方米的标准安排新增城市建设用地；目前人均水平在100至150平方米之间的城镇按人均80平方米的标准安排；目前人均水平超过150平方米的城镇按人均50平方米的标准安排。原则上，超大城市和特大城市的中心城市不会安排新的建设用地来吸纳农业转移人口。

周建春指出，从2015年到2020年，中国新增建设用地总规模约为3900万亩，其中各类用地需求1亿人定居城市，初步估算为1200万亩。按照以往的规划方法，农村流动人口仅按照城市人均建设用地标准的60%安排土地使用，1亿农村流动人口的土地使用约为720万亩。因此，根据目前的规划，土地供应可以满足城市定居人口的发展用地需求。

缓解房地产市场的城乡分割问题

“人地联动”要求人们固定自己的土地，土地跟随人。在城市化进程中，大量的农民在城市定居，如何处理好他们的家园成为一个亟待解决的问题。

对此，《实施意见》提出，结合农村宅基地制度改革试点的要求，允许进城农民自愿退出或在集体经济组织内转让宅基地，鼓励农村土地经营权规范有序流转。规范和促进城乡建设用地增减，通过整理和复垦增加耕地面积。

中国人民大学公共管理学院副院长严认为，在“三块土地”改革过程中，宅基地制度改革相对于建设用地集体管理而言相对缓慢。包括《土地管理法》规定的一户一房制度，都限制了相关改革的进展。但是，《实施意见》中的相关提法是对以往宅基地改革的延续和细化，对加快农村土地改革具有重要意义。

安徽建筑大学房地产研究所所长李认为，这一举措不仅是为了改善农民没有固定资产和财产性收入的现状，也是为了缓解房地产市场上的城乡分割问题，也反映了农村土地进入交易市场的趋势。

重庆大学建筑管理与房地产学院院长刘桂文认为，这项政策为农民提供了更多的选择，体现了对社会经济发展规律的尊重，反映了中国土地改革稳步推进的积极趋势。但是，目前还不能认为开放农村集体土地进入市场必然有利，还需要考虑农民在城市的生活能力和城市化发展水平等诸多条件。

在农村地区启动“三块地”的总趋势值得注意

事实上，近年来，这种改革首先在农村改革的发源地安徽试行。

2016年6月，安徽省发布了《关于去库存化促进房地产市场稳定发展的实施意见》，对自愿离开家园的农民给予货币补偿。按照这个标准，如果宅基地自愿归还给农村集体经济组织，县政府将给予每亩不低于5万元的奖励，这已经引起了舆论的热议。

李告诉《21世纪经济报道》记者，实际上，这套交易和补偿机制的实施效果并不理想。对于在城市购房的农民来说，由于宅基地进入市场的预期可能性和远高于补偿价格的潜在价格，返乡和交易宅基地的积极性不高。至于这个集体经济组织中宅基地的潜在受让方，一方面拥有受让资格的农民不多，另一方面，传统的宅基地申请过程不需要花钱。没有外部资本的引进和转让双方积极性的缺乏，同一集体组织内的宅基地难以转让。

安徽省社会科学院乡镇研究所所长谢表示，未能激活土地要素的资本属性，是安徽省以往试点项目总体效果不佳的主要原因。

他认为，《实施意见》中的相关措施只是农村土地改革“长征”的第一步，在实际实施过程中的效果还有待观察。然而，在这背后，刺激农村“三块地”商品、流动性和资本的总趋势值得注意。在坚持耕地红线、不改变土地用途的前提下，激活农村土地资本的产权，实现集体土地和国有土地的同等权利和价格，是农村土地改革的方向。