“两不愁、三保障”让全面小康更具含金量

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调查对象

中国人民大学发展中国家经济研究中心主任彭钢

吴尊民，华东师范大学基础教育改革与发展研究所研究员，教育政策理论研究室主任

国务院发展研究中心产业经济研究部魏继刚研究员

深刻的解释

本报记者李海南

贫困问题一直备受关注，如何实现脱贫的目标不仅关系到5000多万贫困人口，也决定着能否全面建成小康社会。2016年被社会各界视为“十三五”规划的第一年。今年年底，指导中国未来五年扶贫工作的行动指南终于落地。

国务院近日发布了《第十三个五年扶贫规划》(以下简称《规划》)，明确了“十三个五”期间扶贫开发的总体思路、基本目标、主要任务和保障措施，提出了战胜贫困的时间表和路线图。《计划》明确指出，当前，贫困仍是中国经济社会发展中最突出的短板，脱贫形势复杂严峻。根据该计划，要实现到2020年战胜贫困的目标，时间特别紧迫，任务特别艰巨。

因此，该计划进一步完善和实施了一系列关键的扶贫任务，如工业发展、就业转移、教育和卫生，以及相关的扶贫项目和政策支持系统。接受《中国经济时报》采访的专家认为，在坚持准确扶贫和准确扶贫重要原则的基础上，到2020年，确保按现行标准办卡的贫困人口不用担心温饱就能摆脱贫困、义务教育、基本医疗和住房保障得到保障的“两个担心、三个保障”，无疑将使全面建设小康社会的目标更有价值。毕竟，一旦2020年全面建设小康社会的时间节点到来，贫困还没有完全消除，这必然会影响到全面建设小康社会的质量。俗话说，没有贫困就不可能实现全面小康。

消除贫困的目标突出了“两个保证”

根据《计划》中对脱贫目标的描述，不难发现其内容要求与以前的决策层没有什么不同。早在2015年11月，《中共中央国务院关于战胜贫困的决定》(以下简称《决定》)就提出了“两个担心、三个保障”、贫困地区人均收入和贫困县脱帽的要求。相比之下，不难发现《规划》在贯彻落实既定目标的基础上，进一步明确和细化了“贫困地区农民人均可支配收入”的要求。

根据《决定》提出的“贫困地区农民人均可支配收入高于全国平均水平”的要求，《规划》进一步提出“贫困地区农民人均可支配收入比2010年翻一番以上，人均可支配收入高于全国平均水平”的要求。这也意味着只有贫困户才有稳定的收入来源，人均可支配收入稳定超过国家扶贫标准，实现了“两忧三保”。

“贫困是一个发展问题。它既有必须在经济层面得到保障的内容，也有应该在具体领域开展的内容。”中国人民大学发展中国家经济研究中心主任彭钢在接受《中国经济时报》记者采访时指出，扶贫和减贫在中国一直受到高度重视，一套自上而下、权责明确的工作机制和职责已逐步形成。他说，“到2020年实现扶贫目标意义重大，这关系到全面小康社会的实现。因此，有必要重申并有效实施减贫目标。”

“贫困是世界不稳定的最大根源。一切混乱都源于贫困，贫困导致灾难和内战。”彭钢认为，中国的扶贫不仅对自身发展至关重要，而且在世界格局中发挥着不可替代的关键作用。他介绍说，改革开放以来，中国消除了7亿多贫困人口，为消除世界极端贫困做出了巨大贡献。

特别是，中国提出的到2020年消除贫困的总体目标早于2030年联合国可持续发展议程提出的到2030年消除世界绝对贫困的目标。“这使得实现‘两个保证’的目标变得更加必要。”彭钢认为，早在2030年，中国就提出要在2020年消除极端贫困人口，全面建设小康社会。这不仅是对国内人民的庄严承诺，也是对世界人民的巨大权力责任。确保逐步实现这一目标具有重要意义。

基本公共服务连接整个国家，消除不稳定的根源

“贫困是世界不稳定的最大根源。一切混乱都源于贫困，贫困导致灾难和内战。”彭钢认为，中国的扶贫不仅对自身发展至关重要，而且在世界格局中发挥着不可替代的关键作用。作为不稳定的根源，贫困导致的公共服务的缺乏和短缺以及低收入水平迫切需要通过精确的扶贫来解决。

根据该计划，到2020年，贫困地区基本公共服务主要领域的指标将接近全国平均水平。这意味着贫困地区和贫困人口的住房、教育、医疗等公共服务指标将得到全面改善。其中，教育、医疗等指标的改善是近年来中国相关具体政策不断深化的领域。

“这一目标不仅意味着所有贫困人口都在经济上摆脱贫困，而且涉及教育、医疗、住房等各个方面，实现与广大人民群众的全面对接，彻底消除贫困。”彭钢认为，促进公共服务对贫困地区非常重要，战胜贫困，确保农村贫困人口到2020年按照现行标准脱贫，是促进全民共享改革发展成果、实现均衡发展的重要体现。

然而，摆脱贫困并不容易，中国要实现这样一个宏伟目标也必然是困难的。特别是在当前经济新常态转型调整的背景下，在扶贫工作阶段性成果的基础上，尚未实现扶贫的任务领域必然是硬骨头。

彭钢认为，对中国来说，在明确有效的工作机制的基础上，要确保任务部署的高效实施和落实，避免政策下的对策。特别是，有必要找到一种在当前背景下促进减贫的工作方法。“这对于应对扶贫目标和任务的紧迫性非常重要。毕竟，从现在到2020年实现这一目标的节点，实现这一目标的时间所剩无几。”

教育促进减贫受到关注

近年来，在国家一级开展教育扶贫的行动仍在继续，并一致向外界发布了旨在有效促进教育均衡发展的明确政策。从2015年1月起，《国家贫困地区儿童发展规划(2014-2020)》明确规定了义务教育阶段的一系列扶贫政策，今年6月，《关于加快中西部地区教育发展的指导意见》明确规定了从义务教育到高等教育全过程的扶持政策。可以说，教育均衡发展与促进教育公平涉及诸多内容，而教育扶贫显然是其中至关重要的一环。

值得强调的是，《规划》明确规定了教育各章节的相关要求。其中，在通过教育减贫方面，《计划》要求以提高穷人的基本文化素质和贫困家庭的技能为出发点，针对教育的最薄弱领域，阻止贫困的代际传递。到2020年，贫困地区基础教育能力明显增强，职业教育体系更加完善，高等教育服务能力明显提高，教育整体质量明显提高，基础公共教育服务水平接近全国平均水平。

《计划》进一步明确了提高贫困地区基础教育水平的要求，同时重申要减轻贫困家庭的就学负担，明确开展教育扶贫项目，包括建设全纳幼儿园、全面改善贫困地区义务教育薄弱学校的基本办学条件、普及高中教育计划、农村教师扶持计划、发展特殊教育、改善农村义务教育学生营养计划。其中，《规划》按照“缺什么、补什么”的原则，明确改善了义务教育薄弱学校的基本办学条件。力争到2019年底，使贫困地区所有义务教育学校达到“20条底线要求”等任务要求。

长期以来，我国教育领域一直存在贫困地区教育资源短缺的问题。特别是中西部贫困地区与发达地区的巨大差距，制约了我国教育的均衡发展，拖累了国民教育水平的整体提高。华东师范大学基础教育改革与发展研究所研究员、教育政策理论研究室主任吴尊民在接受记者采访时指出，贫困地区基础教育设施落后是我国教育均衡发展差距的极端体现。无论是以教育扶贫为目的，还是以全面推进中西部地区教育发展为原则，都是弥补教育长期债务、进一步推进教育公平的重要举措。

吴尊民认为，近年来，中国把重点放在教育均衡发展上，在中西部地区，特别是中西部落后地区，制定了切实可行的相关政策措施，旨在加快实现教育均衡发展的目标。保证一系列措施实现的有力保障是保证资金的科学高效投入，防止资金相互克扣的现象。“为确保上述领域的资金得到有效投资，如发展学校资源平衡和贫困地区的教师培训，必须确保公开、透明和监督与约束。同时，要建立科学客观的评价体系，确保教育扶贫目标如期实现。”吴尊民说道。

因病返贫的问题有望得到解决

在卫生扶贫方面，规划提出要改善贫困地区医疗卫生机构条件，提高服务能力，缩小地区间卫生资源配置差距，进一步完善基本医疗保障体系，及时有效救治重、慢性病患者，大幅降低个人医疗费用负担，有效控制重大传染病和地方病，实现基本公共卫生服务均等化，有效解决因病返贫问题。

为实现这一目标，《计划》还确定了六大健康(爱知、净值、信息)扶贫项目，包括城乡居民基本医疗保险和大病保险、农村贫困人口大病和慢性病治疗、国家三级医院和贫困县、村县级医院“一对一”救助行动、贫困地区三级医疗卫生服务网络标准化建设项目、大病医疗救助行动、基本医疗保险医疗救助和大病保险“一站式”结算平台建设。

事实上，在农村地区，尤其是贫困地区，因病致贫和因病返贫的现象非常普遍。这一点已经引起了国家层面的关注，从该计划中通过的一系列旨在实现因病返贫问题的卫生扶贫项目中，可以看出国家层面关注并希望解决这一问题的决心。

彭钢认为，在卫生和扶贫领域，有必要对资金保障给予一定的倾斜。一方面可以解决贫困地区医疗资源覆盖的必要资金，另一方面可以通过预付款和提高报销比例等措施为贫困地区人口的医疗费用提供一定的补助。他认为，要解决贫困问题，虽然救济措施必须到位，但这是实现落后地区自主发展的根本出路。

按照规划要求，对贫困地区医疗卫生服务体系建设和贫困地区国家三级医院、重点县级医院的“一对一”援助，可以理解为通过短期有效可行的方法，促进长期医疗服务体系快速实现。显然，这应该在国家层面的健康中国战略中得到考虑。

“随着城乡医疗保险覆盖面的不断扩大和实现全覆盖，今后我们要把医疗保险的发展推向更高的水平，配合实施符合中国国情的健康中国战略。”国务院发展研究中心产业经济研究部研究员魏继刚在接受记者采访时指出，作为一种战略，其边界并不局限于治病救人，而是应该从预防、医疗、医药和卫生管理等各个方面进行设计，通过制度机制形成激励与约束、政府作用与市场调节相结合的改革模式。

魏继刚指出，按照既定目标，到2020年，中国将基本建成覆盖全生命周期、内涵丰富、结构合理的卫生服务体系，打造一批知名品牌和良性循环的卫生服务产业集群，形成一定的国际竞争力，基本满足广大人民群众的卫生服务需求。显而易见，贫困地区的卫生服务需求不应被忽视，贫困地区不应因疾病而变穷或因病返贫。