部署工程建设：力促全民健康向目标迈进

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新政旨在突出深化医疗改革、建设健康中国的具体任务的进一步实践和落实，特别是以工程建设为名的任务部署，其间一系列促进全民健康向目标迈进的新政策趋势值得关注。

深刻的解释

本报记者李海南

国家发展和改革委员会、国家卫生和计划生育委员会和国家中医药管理局联合发布了《国家卫生保障工程建设规划》(以下简称《规划》)，重申到2020年，将建成符合国民经济和社会发展水平以及居民健康需求的医疗卫生服务体系。为此，该计划部署了卫生扶贫、妇幼卫生保障、公共卫生服务能力、疑难疾病诊断和治疗、中医药传承与创新、人口卫生信息化等项目。

2020年对中国来说注定意义重大，其中，作为全面建设小康社会必须实现的目标之一，国民健康目标可谓是一项使命。该规划不仅体现了“十三五”规划的实施精神，也是2009年发布的《关于深化医药卫生体制改革的意见》、2015年发布的《全国医药卫生服务体系规划纲要(2015-2020年)》和2016年2月发布的《中医药发展战略规划纲要》。进一步实践和落实三个政策文件中深化医疗改革和建设健康中国的具体任务，特别是

打破政策分割，新政旨在协调布局

医疗卫生体制改革作为缓解甚至治愈看病难、看病贵等慢性病的一种根本手段，近年来不断加快布局。特别是自2009年新医改启动以来，围绕“普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系、比较健全的医疗保障体系和比较规范的药品供应保障体系”的任务要求，到2020年实现“人人享有基本医疗卫生服务和大病医疗”，逐步推进公立医院改革的实施，打破以医养医，改善药品流通，协调医疗保险支付，促进异地结算和深化。

但是，根据不同的目标，在各自领域推行的改革措施不可避免地会遇到有关方面的阻碍。原因正正基于医疗卫生制度改革的全面性，即只有统筹兼顾，各方面共同推动，医疗改革计划才能“自然地”推行。事实上，这不仅是学术界多年来的诉求，也是政府决策的意图。2016年《政府工作报告》明确提出，要协调推进医疗、医疗保险、医药联动改革，如加快全科医师和儿科医师培训，在70%左右的城镇开展分级诊疗试点。这些任务要求都被认为是在细分改革的帮助下将医疗改革引入“深水区”，而新明确的医生培训和分级诊断与治疗旨在发挥问题导向作用，解决推进医疗改革的体制性和体制性障碍

事实上，问题导向是该计划的重点之一。根据该计划，医疗卫生服务的供给与深化医疗卫生体制改革的要求和人民群众日益增长的医疗卫生服务需求之间仍存在较大差距。总量不足、分配不均等供给面结构性问题依然突出。首先，多重健康挑战叠加在一起，公共卫生仍然是一个薄弱环节；二是全面二孩政策的实施对妇幼卫生服务能力的提高提出了新的要求；第三，全县大病救治能力与实现医改任务还有一定差距；四是本地区肿瘤、心脑血管等疑难疾病的诊断和治疗能力亟待提高；第五，继承和创新中医药的能力有待进一步提高。

《规划》以问题为导向，以定位建设为原则，以健康需求和医疗卫生服务不足为重点，以群众最迫切、最迫切的问题为目标，重点加强公共卫生、初级医疗、妇幼保健、疑难重症诊疗、中医药传承创新和人口卫生信息化建设，支持一批重点项目建设，改善预防保健和医疗条件。其中，在以往的相关政策文件中，卫生扶贫中提出的县级公立医院床位建设和增加妇幼保健服务机构的内容均来源于《国家医疗卫生服务体系规划纲要(2015-2020)》的相关要求，而加强中医医院的继承和创新是《中医药发展战略规划纲要(2016-2030)》任务内容的具体部署。

不难发现，该计划在客观上打破了现有的政策划分，有意将不同文件中的任务要求整合到一个实施要求中，以便能够按照既定的工作安排跨部门高效地实施。应该说，在医疗改革的大局中，高效、科学地协调好各个环节的改革内容，不仅考验着决策者的智慧，也关系到全民和医疗卫生事业的改革规划。

根据分权原则确定资金安排和保障措施

对于工程建设，除了相关的规划内容外，最重要的是资金安排。这一点一直是医疗改革各个环节中不可回避的话题。《规划》的制定遵循中央和地方分权的原则。中国人民大学发展中国家经济研究中心主任彭钢在接受记者采访时指出，在公共事业投资方面，中央和地方政府按照分权原则承担一定的财政责任，这是我国各种公共设施和领域建设中的普遍现象。然而，也容易产生一些矛盾，如“中央支付地方事务”或“地方政府支付中央事务”的情况。因此，按照权力划分，明确区分中央和地方在公用事业建设中的责任是非常重要的

事实上，许多社会热点问题的协调和解决都与政府事权和支出责任的划分有关，医疗卫生事业改革就是其中的热点问题之一。因此，规划遵循中央与地方分权的原则是明智而必要的，这至少有助于厘清中央与地方的权责关系，避免因权责不清而导致具体项目建设停滞不前。根据该计划，建设所需投资主要由中央专项建设资金和地方财政资金提供。根据国家财政状况，国家发展和改革委员会从2016年开始安排中央预算内投资支持规划相关内容的建设。除了中央预算内的投资外，地方政府应发挥增加投资的主体作用，加强规划和实施。各省(区、市)年度中央投资补助削减额度，根据当地人口、国家建设标准、发展状况、经济发展水平等因素综合确定。最终释放量根据实际应用情况进行调整。

至于中央政府支持的项目所需的配套资金，该计划显然也需要由地方政府筹集。同时，对于公共卫生和基层医疗卫生机构建设项目，将取消贫困地区的县级配套资金和西部连片贫困地区的地级配套资金。对不属于中央专项资金范围的项目，由省人民政府负责落实财政资金，统筹安排建设。

在保障措施方面，也有许多亮点，包括项目用地和直接减免配套费等重大政策。按照规划，地方政府要切实履行公共医疗卫生机构的主体责任，多渠道落实配套资金，坚决杜绝医疗卫生机构的债务建设。地方政府应无偿划拨项目建设用地，降低各项配套建设成本，降低建设成本。

目前，作为确保有效执行政策的必要手段，监管措施也至关重要。因此，该计划明确要求加强整个监督过程。国家发展改革委、国家卫生计生委、国家中医药管理局将进一步建立和完善纵向和横向联动协调监管机制，努力实现事前规范化审计、事中强化监管、事后严格评估的全过程监管。通过专项检查、网上监督等方式，对投资计划下达、项目实施、项目建设管理、计划执行进度、资金使用和分配等关键环节进行重点检查，监督检查和年度考核结果将作为中央预算后续投资安排的重要参考。

彭钢认为，政府投资的重点是公共卫生，这属于民生范畴。因此，政府应该承担大部分责任，但也可以引入ppp模式来吸引社会资本。毕竟，在公共建设投资领域向民间资本开放，充分调动市场主体的积极性，不仅有助于增强民间投资者的活力，也有助于公共事业的全面发展，最终惠及民生。