关于近期产业政策之争的几点看法

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最近，中国两位著名的经济学家张教授和教授就产业政策进行了辩论。简要回顾张、林之争，主要集中在“产业政策存废”之争上。从本质上讲，它仍然是市场与政府关系的争论，其根源是中国两种经济理念的学术对抗。

张林“产业政策”争论的理论范式与逻辑分析

(一)关于产业政策有效性的辩论，需要明确两个前提。前提1:明确界定产业政策的内涵。由于研究角度不同，世界上没有统一的产业政策定义。本文认为，产业政策可以根据其性质和作用范围分为两类。一是政府管制，它具有所有经济主体都必须遵守的共性，如市场准入标准、竞争规则、关税政策、国际贸易规则等。二是发展规划、投融资、税收等政策具有特殊性。前者属于广义的产业政策，而后者属于狭义的产业政策。

基于不同的定义，对产业政策的理解和判断是不同的。从广义上说，自政府出现以来，产业政策就一直存在。不管我们愿不愿意承认，产业政策是有的。那么，“产业政策存废之争”就是一个错误的命题。笼统地争论产业政策是应该存在还是有用还是无用是没有意义的，对我们理解和解决问题是无益的。狭义而言，工业政策的出现、认可和推广是在第二次世界大战之后。随着20世纪50-60年代日本经济的复苏，日本所采用的工贸省的管理模式在世界范围内得到认可和推广，同时一些欧洲国家也采取直接或间接的手段支持重点产业的发展，从而实现了经济的快速振兴和崛起。改革开放以来，中国政府高度依赖产业政策来促进工业化。这些产业政策包括政府采购、持有国有股、优惠关税和税收、政府直接补贴以及提供低成本贷款。狭义的产业政策的特征是政府直接干预产业发展和企业经营。根据这一定义，张与林的争论对于反思中国现行产业政策具有重要意义。

前提2:有必要区分实现产业政策的方式。从发达国家的经验来看，政府对产业的引导可以分为两个层面:一是宏观层面，政策的基本目标是保证经济稳定增长，调整目标是通货膨胀率、失业率等总量指标，这些指标对企业的增长率和收入有重要影响，但政府并不直接引导和干预企业的微观决策活动。这种方式的典型国家是美国。二是微观层面，即政府干预影响企业的微观决策和活动。其方法可分为两类，一类是直接干预，如价格、产出、获取等；另一种是间接干预，如税收、信贷、信息等。诱发企业并影响企业的微观决策。这种方式的典型国家是日本。

基于以上两个前提，本文认为政府在宏观层面对产业的适度干预可以有效解决市场失灵问题，成为经济增长的重要驱动力。以美国为例。虽然美国理论界对产业政策的反对一直是最激烈的，但美国经济顾问委员会主席查尔斯·舒尔茨(charles schulz)直接将产业政策与中央计划联系起来，指出美国不欢迎也不需要计划经济。计划越多，政治成本就越高。然而，二战后，通过国家立法的形式，美国仍然出台了许多产业扶持政策。例如，《国家州际和国防高速公路法案》开辟了大规模的高速公路建设；《美国制造和创新复兴法案》支持和保护美国的再工业化进程。即使在硅谷的发展过程中，美国政府也是以顾客而不是组织者的身份给予支持的。也就是说，尽管政府没有直接设定目标、参与项目和充当供应商，但它仍然优先考虑产品采购。

然而，如果政府过度干预企业的产业发展和微观经济活动，就会破坏市场机制的正常运行，导致效率损失、权力腐败和控制成本过高等问题。以日本为例。从1955年到1973年，日本经济连续18年高速增长，年均增长率为9.8%。这也是日本政府积极实施产业政策，推动日本从农业向制造业、从以纺织业为主的轻工业向钢铁、石油冶炼和汽车等重工业转变的重要阶段。日本国际贸易和工业部利用财政补贴、税收激励和贸易保护来支持政府选择的战略性产业的发展。该省管理着广泛的行业和政策，构成了一个庞大的系统，集中体现在各种经济法律、法规、纲要和计划中。据统计，到1989年初，按“各种直接干预”的口径，日本正规工业占整个工业增加值的比重为21.8%，按“至少一种直接干预”的口径，这一比重为40.1%。例如，为了防止同行业企业之间的过度竞争，国际贸易和工业部限制私营企业进入目标行业的数量，并计划将汽车制造商的数量减少到三家，著名的本田公司也被列为禁止对象。随着20世纪80年代后日本经济的衰退，作为产业结构升级驱动力之一的政府产业政策逐渐式微。首先，日本经济的持续低迷抑制了产业政策在需求和其他方面的作用；第二，经过多年的市场化改革，产业政策发挥作用的制度基础被削弱了，再也不可能像过去那样保护和支持相关产业。充分利用市场机制，促进竞争已成为时代的主旋律；第三，产业政策本身的一些特点，如操作繁琐、效率低下，也使其难以达到预期的目的。

(二)就具体逻辑而言，双方都有极端。张教授关于将奥地利经济学应用于产业政策的解释存在一些误解。首先，奥地利学派所强调的企业家能力不是我们日常生活中的企业家，而是一种“能够抓住市场机会并对机会保持高度警惕”的个人特质。因此，每个人都可能是有创业能力的企业家。第二，我们确实可以将市场理解为知识流动和信息互动的动态变化过程，但这并不意味着市场运行规则和盈利机会是不可预测的。市场上的大量商机不需要特殊的“创业人才”去发现，比如在街上开餐馆和咖啡店，在天桥上卖小商品等等。事实上，真正阻止大多数人成为“企业家”的是资本壁垒、技术壁垒和政策壁垒。第三，张教授高度重视信用机制。人们认为，企业和个人可以有效地遵守市场秩序以维护自己的声誉，但事实上，不仅仅是政府、企业和个人会为了短期利益而做出短期行为。

林毅夫教授倡导“提高产业政策的有效性”，并提出只有支持符合一国要素资源禀赋结构的产业发展才是最有效的。不可否认，从要素资源禀赋、产业定位和产业政策三个方面进行的理论推导具有内在的一致性。但其缺陷在于:要素资源禀赋结构不是决定产业政策有效性的唯一解释变量，而是一个充分和不必要的条件。例如，中国的大型飞机产业没有要素资源禀赋基础，但通过产业政策支持这些产业的发展具有重大的国家战略意义，事实也证明这种产业政策是必要的。

综上所述，本文认为做学术研究，一个需要有问题意识，另一个需要有批判精神。基于此，张与林之争的意义不仅在于谁对谁错，而且在于坚持问题的定位，通过系统的理论研究和观点分析，促使社会各界各抒己见，百家争鸣，促进社会科学的发展。总的来说，“闲暇不藏玉”，两位经济学家在阐述理论范式方面做出了积极的学术贡献，这场争论也形成了明显的社会效应和现实意义。

目前的关键是重塑有效的产业政策

(1)产业政策在一定程度上用政府控制代替了市场协调，容易导致政策传导机制僵化，控制成本高。对于长期处于计划体制指导下、目前市场体系尚不完善的中国来说，转型过程中许多看似“市场失灵”的现象，表面上是市场体系缺失和政府对微观经济控制的结果，实际上是“制度局限”和“政府失灵”。在对马克思《资本论》中平均利润率的考察中，人们早就论证了资本竞争的创新机制和资本对利润的追求是在价值规律的作用下，通过部门间的投资竞争和企业在行业间的自由进出来实现的。试图通过政府对微观经济的更加广泛和细致的控制来控制这种所谓的“市场失灵”只能是一种相反的趋势，进一步限制了经济主体分散协调实验的空效应，导致“制度局限性”或“政府失灵”更难解决。例如，在新一轮房地产价格快速上涨和购房杠杆不断加大之后，2016年“十一五”期间，共有21个城市重新启动了限制购房和贷款等楼市调控政策，或提高了第一套房或第二套房的首付比例，或提高了抵押贷款门槛，以尽力控制需求。虽然这些经济周期极短的手段可以在短期内恢复房地产交易的数量和价格，但从长期来看，它们仍不能从根本上解决房价飙升的扭曲状态。

(二)在增长过程中，一些创新产业容易受到产业政策的歧视性选择。由于新技术的市场应用前景、产业化的支撑创新平台、系统生态的形成和大规模运营的盈利过程，往往存在许多不确定性和风险，容易成为政府部门关注和规范的焦点。地方政府为合法产业做出非法和歧视性的产业政策选择，并人为地决定他们想要什么或不想要什么。例如，阿里巴巴刚成立时，淘宝和支付宝刚刚出现，并不是当年政府产业政策支持的重点，当时在政策、制度、管理理念等方面也遇到了融资和运营上的障碍。又如，近年来出现的滴滴和优步的网络取车模式，因其经济、环保和便捷而在大中城市迅速推广。然而，根据中国现行的道路运输管理制度，私家车从事支付乘客的行为是无证的，应该是非法的。9月29日，交通运输部发言人表示，已会同相关部门制定行业标准《网上预约出租车运营服务规范》，并建议制定网上容量识别、全程监管、出租车及计时设备等方面的细则，以征询公众意见。10月8日，北京和上海发布了网络汽车的规定，对车辆和人员有明确的限制。例如，北京要求必须是北京户籍和北京牌照；上海要求网络汽车需要上海国籍和上海品牌，并对网络汽车平台公司的线上线下服务能力增加了一些限制；苏州和洛阳直接禁止使用出租车软件。深圳严禁出售牌照出租，阻碍了公司的融资租赁业务。

在这种背景下，反思当前产业政策的呼声非常强烈。在实践中，一些部门在制定和实施产业政策时的权责界限和行为出现了偏差，政策目标没有取得理想的效果，也带来了一些问题，往往导致“释放时混乱，控制时死亡”。因此，我们不能将张林的产业政策之争视为一场学术之争，它关系到中国未来的产业政策取向和经济增长路径，进而影响到中国能否成功克服“中等收入陷阱”。

(3)产业政策应从过度干预转向促进和扩大市场。根据国际经验，为了保持经济发展的持续活力，进入工业化中后期的经济体应该进入以自身力量为主而不是以外部力量为主寻求更大发展的关键时期。通过改善市场秩序、加强自由竞争、深化体制改革、激发市场活力，经济发展的内生力量将不断增强。党的十八大和十八届三中全会提出要“建立成熟的市场体系”，“发挥市场在资源配置中的决定性作用”。这需要从过去发挥主要作用的产业政策过渡到逐渐依赖市场机制。关键在于厘清政府与市场行为的界限，推动产业政策从过度干预向促进和扩大市场转变。

首先，在不同的经济发展阶段，应采取不同类型和内容的产业政策。在从劳动密集型和资源型产业向技术和知识密集型产业转变的过程中，中国的产业政策取向应从干预市场、限制竞争转向促进和扩大市场:通过明确产业政策中市场与政府行为的界限，放松微观调控，逐步建立和完善市场体系，扩大市场协调空，增强市场协调功能，促进产业长期健康发展。

第二，重新考虑产业政策中政府与市场的关系。在发展中国家，政府最重要的职能是为市场经济的运行建立适当的体制基础和框架，并促进市场体系的发展。同时，在整个制度框架中，政府必须受到约束，以确保国家公共权力不被滥用，政府不会侵犯公民的财产和权利。

第三，建立促进和扩大市场的产业政策。首先，放松并逐步取消从产业层面对微观经济的广泛干预和控制；二是完善知识产权制度，加强知识产权保护，强化技术创新激励机制；三是将产业政策的重点从“生产者优先”转向维护消费者权益；四是为从事工业基础科学技术研究的企业提供普遍支持；第五，制定并实施相应的政策和制度，促进中介机构健康发展；第六，制定和实施长期稳定和严格的环境政策，等等。

第四，中央和地方政府应该在产业政策中找到自己的位置，履行自己的职责。首先，具有国家战略意义的产业具有“纯公共产品”的特征，因此可以得到中央政府的支持。第二，有利于地方产业集群和工业园区发展的产业政策应由地方政府主导，中央政府应给予政策支持，特别是在体制改革中发挥主导作用。第三，全面清理和取消不利于全国统一市场建设的政策措施，严厉打击市场垄断和不正当竞争，促进竞争和专业化分工，理顺市场资源配置方式。

(作者:中国工商银行城市金融研究所。这份报告仅代表提交人的个人观点，与他的机构无关)