结构性改革下“去产能”的政策取向

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目前，关于产能过剩的度量、原因、机制和解决方案，在理论和政策上存在诸多分歧。从宏观角度看，产能过剩受哪些因素影响，影响程度如何？产能过剩或当前经济低迷的原因或结果是什么？“产能过剩”是供应方问题，还是需求方问题，还是两者兼而有之？“去产能”是政府干预还是市场主导。在这种背景下，如何建立和完善企业退出政策体系？这种理论和政策研究需要深化。解决产能过剩的核心问题是加快结构性改革，在“去产能”过程中把握政府监管与市场机制的关系。

当前产能过剩的主要特征

近两年来，尽管国务院和各部委频繁出台解决产能过剩的政策，但产能过剩矛盾日益突出，已成为当前我国经济发展中的突出问题和主要风险之一。当前产能过剩表现出以下特点。

首先，范围扩大了。目前，中国的产能过剩已经从钢铁、水泥和有色金属等传统产业扩展到造船、汽车、机械等领域，甚至蔓延到光伏、多晶硅和风力发电设备等战略性新兴产业(Aiji、净值、信息)。2015年，风电设备产能利用率低于60%，光伏电池产能过剩达到95%。

第二，它是长期的。本轮产能过剩已经从相对过剩转变为绝对过剩，依靠经济复苏后的快速增长很难解决。目前，中国人均钢产量已达到600公斤，根据国际经验，已进入峰值区，未来几年将迅速降至人均500公斤。根据这一计算，“十三五”末的钢产量约为7亿吨。考虑到正常的80%的产能利用率，现有产能超过需求约2亿吨。从煤炭行业的角度来看，随着能源结构的转变和污染排放标准的不断提高，空.对煤炭的需求有所增加未来几年，如果目前批准的新建、改建、扩建煤矿陆续投产，到“十三五”末，煤炭生产能力将超过需求10亿吨。

第三，规模不经济。从管理角度看，看似简单的产能过剩实际上是长期积累的深层次矛盾的集中表现，如粗放型发展模式亟待改变，低成本工业化亟待转型。结构分散、发展粗放的顽疾依然存在。以钢铁行业为例，前十大钢铁公司的粗钢产量仅占全国的36.6%；产能30万吨以下的煤矿仍有7000多个，其中4000多个存在排放和安全隐患，反映出产业集中度低、技术能力弱。

第四，衍生品风险很大。从影响来看，当前产能过剩的矛盾蕴含着巨大的经济风险。整个行业的损失值得高度警惕。2015年前11个月，大中型钢铁企业盈利水平由2014年的186亿元转为亏损531亿元；国有煤炭企业整体利润从2014年的328亿元，增加到238亿元，大中型煤炭企业亏损达到90%。一些“僵尸企业”“拆东墙补西墙”，企业经营风险不断积累。从某种意义上说，产能过剩是“实体经济中的泡沫”。一旦泡沫破裂，将形成巨大的系统性风险，给整个社会经济发展带来严重的负面影响。

推进中国“去产能”进程的关键问题

“结构性产能过剩”和“制度性产能过剩”的实质是供需之间的结构性脱节。就需求而言，我们不仅要看到内需不足，还要看到需求过剩。例如，许多中国人将商品销往海外。在供给方面，不仅低层次产品和部分行业产能过剩，而且有效供给不足，主要是高附加值产品和行业供给不足。中国在推进“去产能”过程中面临以下关键问题。

首先，如何识别和界定产能过剩。在理论层面上，产能过剩是指垄断竞争或不完全竞争行业中企业生产设备的运转率(或利用率)低于平均成本并达到最低的情况。在实践中，产能过剩通常表现为实际产能超过市场需求和正常预期水平的状态。产能利用率是衡量产能过剩程度最直接、最常用的指标，是指企业或行业的实际产出与潜在生产能力(或理想产出)的比例。一般认为，工业企业整体产能利用率的“理想”范围为79%-82%。事实上，产能过剩应该从影响和危害的角度来判断。在市场经济和充分竞争的条件下，产能过剩是正常的状态，但如果造成行业运行效率普遍急剧下降甚至亏损，企业很难大规模盈利，其积累能力和技术进步受到严重影响，因此会出现绝对的产能过剩。产能过剩与产业组织形式、全球竞争格局、技术创新等密切相关。要动态认识产能过剩问题，把长期、绝对、高风险的产能过剩作为“去产能”的核心内容。

第二，如何完善国有经济退出机制，解决国有企业产权结构固化、社会负担重等问题。一些大型国有企业资本规模大，人员多。破产和撤资导致了经济衰退、失业率上升和财政收入大幅下降，市场清算也存在障碍。然而，这些僵尸企业对资源的长期占用已经成为一些地区经济结构调整的制约因素。

第三，在“去能力”过程中如何把握政府监管与市场机制的关系。毫无疑问，“去产能”需要解决一些悬而未决的问题，如“资金从哪里来，人们去哪里，资产如何核销，债务如何处理”。如果这些问题得不到妥善解决，本地容量减少的过程将会延迟甚至重复。然而，产能过剩的形成和恶化有许多非市场因素。一方面，供求结构性脱节背后的制度因素没有得到解决，产能下降可能只是一阵风；另一方面，在市场机制不完善的情况下，单纯依靠市场“去产能”风险很大，政府不能“无为而治”。总的来说，要着力推进结构性改革，防止制度性因素引发新的产能过剩，通过产权改革和完善价格机制引导市场清理，发挥市场主导作用。

第四，如何引导企业主动清理过剩产能。过去，许多解决产能过剩的政策进一步扭曲了产能过剩问题，导致市场机制失灵。“去能力”政策必须适应体制改革的背景，充分反映各利益相关者的互动、信息传递和期望，提高制度的执行力。在全球市场，长期产能过剩是客观存在的。在成本降低和全球化的压力下，为了利用快速增长的经济规模并保持一定的市场份额，核心企业或寡头企业有时不得不过度投资。然而，在经济衰退期间，很难就谁将承担损失以及谁将关闭工厂达成共识。国内研究发现，许多企业都有降低生产能力的意愿，但他们担心缺乏全国统一部署，其他企业不会降低生产能力，导致“谁先动谁被动”的局面，陷入典型的“囚徒困境”，市场监管机制失灵。

结构改革下解决产能过剩的政策取向

(1)明确“僵尸企业”的退出标准

中央政府应考虑尽快制定统一的标准、政策和措施，以避免各省之间“独立行动和自行决定”。建议结合产能利用率、资产负债率、每股收益等指标确定退出标准。在与行业协会密切沟通的基础上，行业主管部门应了解各地产能退出情况，主要包括为解决产能过剩需要退出多少设施或企业，需要安置多少人，退出后企业或设施如何处理。

(2)以推进国有企业改革为重要出发点

从根本上解决钢铁、煤炭、电解铝等竞争性行业的产能过剩问题。由于市场化改革的滞后，根本途径是加快行业市场化改革的步伐。我们应该放弃“扶大限小”的产业政策模式，避免国有企业在政策鼓励下过度投资。同时，要加快吸收合资形式的民间资本，提高国有企业的效率，同时保护国有资本的利益。对于竞争激烈、政府难以控制的产能过剩行业，我们应该选择合适的时机，尽快推进国有企业混合所有制改革。

(3)完善地方政府和企业“去能力”的激励和约束机制

地方政府是消化过剩产能的主要组织者，因此有必要充分激发地方政府的权力。一是推进官方评估机制从国内生产总值导向向全要素生产率和环境保护转变。第二，鼓励地方政府把过去补贴“僵尸企业”的资金省下来，用它们来购买剩余设备并报废，补贴下岗职工安置等。，并发挥中央专项奖励资金的支持和引导作用。第三，增加中央政府在特殊领域的公共投资，以对冲“去产能”所带来的地方财政收入大幅下降。

企业是“去产能”的主体，充分发挥主观能动性，政府适当为去产能提供间接补贴。首先是融资支持。中央政府可以设立专项政策贷款，对实施并购、降低过剩产能的主要企业和开展产能国际合作的企业给予信贷支持，对已认定的自愿退出的中小企业提供中转融资或设备贷款展期。第二，税收激励。对积极处理过剩设备的企业的税收优惠；完善银行偿债资产税收政策。

(4)完善企业债务重组和不良资产处置机制

第一，成立专业化的行业重组金融公司，集中处置不良资产，通过抵押品销售、资产管理外包、资产证券化、与民间资本合作等方式处理破产金融机构。其次，地方政府应建立企业金融债务重组和不良资产处置的协调机制。三是鼓励银行通过贷款展期、贷款减免税、利率下调和计息损失等方式推进债务重组，适当降低拨备覆盖率。

(5)鼓励企业并购，提高产业集中度

第一，支持各种社会资本参与并购。鼓励保险基金等长期资本创新产品和投资方式参与并购；完善M&A基金退出渠道，加快相关产权二级交易市场发展；完善与并购相关的土地政策。二是鼓励并购，优化产业区域布局。引导生产要素集中，实现国内生产能力向优势核心企业和比较优势较强地区集中。

(作者:中国财政科学研究院)