适度加强中央的财政事权 保障地方履行财政事权

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国务院近日发布了《关于推进中央与地方财政分权改革的指导意见》(以下简称《意见》)，对推进中央与地方财政分权改革进行了总体部署。

《意见》提出，要科学合理划分中央和地方的财权支出责任，形成中央领导、合理授权、法律规范、高效运行的财权支出责任划分模式，落实基本公共服务责任，提高基本公共服务效率，促进各级政府更好履行职责。2016年，有关部门要按照本指导意见的要求，研究制定基本公共服务改革的具体实施方案。我们选择国防、国家安全、外交、公共安全等基础公共服务领域，率先启动事权财权改革。同时，推进省级以下相关领域财权支出分工改革。

专家表示，随着税制改革的深入，中央与地方之间的财政体制发生了变化，有必要进行调整，推进财政分权和支出责任的改革，这有利于理顺各级财政关系，正确引导政府投资行为，促进经济社会均衡发展。

坚持中央财政决策

《意见》指出，坚持财权是中央政府的决定。在完善中央决策和地方执行机制的基础上，明确中央政府在财权确认和划分中的决策权，适度强化中央政府承担基本公共服务的责任和能力，维护中央权威。要切实落实地方政府在中央授权范围内履行财政职责，尽量减少中央对微观事务的直接管理，发挥地方政府因地制宜加强地方事务管理的优势，调动和保护地方官员创业的积极性和主动性。

坚持走法制化、规范化的道路。有必要以法律、行政法规的形式规定中央与地方财政分权和支出责任划分的基本规范，以地方法律、政府法规的形式规定地方各级财政分权和支出责任划分的相关制度，逐步实现政府间财政分权和支出责任划分的法制化、规范化。 让行政权力在法律和制度的框架内运行，加快推进依法治国和依法行政。

坚持积极稳妥的总体规划。从积极稳妥推进中央与地方分权改革的大局出发，首先要突破财政分权和支出分权，为建立科学规范的政府间关系创造基本条件。要处理好改革与稳定发展、总体设计与分步实施、当前与长远的关系，准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏，加强中央与地方、各部门之间的协调与合作，形成确保改革扎实推进、争取实效的合力。

中央财经大学国防经济与管理研究所副所长张光通认为，改革阵营整体改革后，中央政府财权支出责任划分改革的原因是增值税是税制中最大的税种，营业税是地方税收的最重要组成部分。营改增后，地方财政收入明显减少，预算稳定性和地方财政平衡受到影响。随着税制改革的深入，中央与地方之间的财政体制发生了变化，有必要进行调整，重新划分财权，稳定地方财政收入，为继续推进税制改革提供动力。

完善中央和地方支出责任分工

《意见》指出，改革的主要内容是促进中央和地方财政分权。适度增强中央政府的财权。国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国家边境河湖管理、国家重大传染病防治、国家重大渠道、国家战略性自然资源利用和保护等基本公共服务，应逐步确定或指定为中央财政主管部门。

保证地方政府履行财权。要逐步将社会保障、市政交通、农村道路、城乡社区事务等区域效益强、信息复杂、主要与当地居民关系密切的基本公共服务确定为地方财权。减少和规范中央和地方政府的共同财权。建立财权划分的动态调整机制。

二是完善中央和地方支出责任分工。中央政府的财政事务由中央政府承担。地方财政权限由地方政府承担。根据中央和地方财权的划分划分支出责任。

三是加快省级以下财政事权和支出责任的划分。省级政府应根据省级以下财政分权、财政体制和基层财政状况，合理确定省级以下各级政府的支出责任，避免将过度支出责任移交给基层政府。

在时间安排上，《意见》指出，2016年，相关部门要按照本指导意见的要求，研究制定基本公共服务改革的具体实施方案。我们选择国防、国家安全、外交、公共安全等基础公共服务领域，率先启动事权财权改革。同时，推进省级以下相关领域财权支出分工改革。2017年至2018年，我们总结了中央与地方在相关领域财权支出分工的改革经验，结合实际，循序渐进，努力在教育、医疗、环保、交通等基础公共服务领域取得突破性进展。参照中央改革进程，加快省级以下相关领域财权支出责任划分改革。从2019年到2020年，主要领域的改革基本完成，形成了中央和地方财政分权和支出责任划分的清晰框架。及时总结改革成果，梳理需要升级为法律法规的内容，及时制定和修改相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成科学合理的法律体系，确保财政事权和支出责任的划分。督促地方政府完成重大领域改革，形成省以下事权和事权划分的清晰框架。

专家建议，在推进权责发生制改革的过程中，一方面要做好权责发生制的顶层设计，另一方面要通过试点找出改革实施中的困难和问题，协调中央和地方的共同利益，实现二者的“激励相容”。这一改革应与税制改革相协调，做好地方主体税种的培育和确定。