土壤污染防治：补齐法律缺位刻不容缓

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采访

本报记者李海南

土壤污染问题在中国一直备受关注。无论是多年前广泛关注的儿童“血铅超标”，还是报纸上频繁报道的“多省农田重金属污染”，都引起了包括决策者在内的社会各界舆论的密切关注和担忧。自2016年以来，随着大气和水污染防治步伐的加快，土壤污染防治已成为一个高频词，社会各界对土壤污染防治的关注并未减弱。

近日，全国人大常委会副委员长沈在第十二届全国人民代表大会第二十次会议上代表全国人大常委会执法检查组作了《中华人民共和国环境保护法》实施情况检查报告，指出目前防治土壤污染没有法律依据。为此，她还强调:“要加快制定《土壤污染防治法》。”这一表态无疑为关注土壤污染现状、对防治前景有所期待的各界人士提供了一个重新关注土壤污染防治立法进程的机会。

国务院发展研究中心社会发展研究部研究员周洪春多年来一直关注中国的土壤污染防治工作，并提出了许多积极的建议，他认为，填补中国土壤污染防治现状的法律空白和空·怀特案显然刻不容缓。“毕竟，包括土壤污染防治过程中各行为者的权利和义务、监管制度和机制、责任分工、技术路线、治理原则和相关的配套财税措施，都要靠专门的法律来阐明。”他强调，确保包括土壤污染控制在内的一系列环境保护领域依法行事，是中国建设法治政府和法治社会的本质要求。

土壤控制立法空白城致命短板

长期以来，在中国经济社会发展的各个领域，一旦出现损害公共利益的事件，似乎其原因可以归结为违法成本低。在环境保护领域尤其如此。尽管社会舆论报道土壤污染的非法成本过低，多年前重金属污染事件和血铅超标事件时有严厉的批评，但为了赢得决策者的关注，土壤污染的非法成本很低甚至几乎没有成本的事实今天仍然存在。

周洪春认为，对低违法成本的谴责客观上证实了一个基本事实，即空白立法已经成为我国土壤污染防治过程中的一个致命缺陷。他认为，法律的缺失使得法律责任和主体难以确定，这增加了处理与土壤污染有关的违法案件的难度。例如，案件在行政执法向司法移交的过程中受阻，或者在司法审判实践中存在不可依赖的尴尬。

按照学术界的主流观点，正是因为我国的土壤污染防治立法长期处于空状态，土壤污染防治的法律要求分散在环境污染防治、自然资源保护和农业法规中，导致了土壤污染防治在司法实践中的失败。

“现行法律法规对土壤污染的原则要求缺乏系统性和针对性。因此，从当前土壤污染防治的需求来看，迫切需要制定专门的土壤污染防治法律。”周洪春坦言，虽然在《土壤十条》颁布之前，我国的土壤污染防治工作已经逐步部署和推进，客观上确实取得了积极的成效，但不可否认的是，目前土壤污染形势依然严峻，仅靠《土壤十条》是远远不够改变现状的。有必要从法律上对所有行为者形成更大的约束力，并促进与土壤污染有关的法律制度的完善。

近年来，我国土壤污染形势日益严峻，特别是土壤污染物来源广泛、种类繁多。无论是以镉、汞、砷等重金属为主的无机污染物，还是以苯、甲苯、三氯乙烯为代表的挥发性有机污染物，都不时造成严重的污染后果。这不仅不利于经济和社会发展，还会带来巨大的人员和财产损失。

“如此严重的土壤污染状况突出了土壤污染不同于空气和水污染的特点。也就是说，土壤作为污染物的最终归宿，包括大气沉降、水污染、工业污染、建筑污染、农业污染、采矿污染和各种垃圾污染，最终都可能影响土壤。”周洪春强调，控制土壤污染非常困难。因此，尽快弥补法律缺失的缺陷，实现法定的权利和责任，为防控工作形成强有力的法律支撑，就显得更加迫切。

《土壤十条》可视为立法的重要依据

如果说《土壤污染防治法》的制定注定要对中国的环境保护立法做出重要贡献，那么《土壤十条》的颁布和实施也可以说是中国土壤保护的一个里程碑事件。可以说,《土壤十条》为防治中国土壤污染所定下的总基调不是空讲话，空认为，而是在准确把握了基本信息之后，对中国土壤污染防治的目标进行了明确的界定。

“地球十条”为土壤污染防治立法提供了良好的前提和准备，将成熟的政策纳入法律也是立法实践的重要途径。”周洪春认为，《土壤十条》为土壤污染防治定下的总基调也将为土壤污染防治法提供重要依据。

《土壤十条》建议完成《土壤污染防治法》的起草工作，及时修订污染防治、城乡规划、土地管理、农产品质量安全等法律法规，增加土壤污染防治的相关内容。

周洪春认为，至少从“十条”的相关内容来看，未来的土壤污染防治法将遵循以下核心原则:例如，它将立足中国国情和发展阶段，着眼于经济社会发展的大局，以改善土壤环境质量为核心。以农产品质量和人居安全为出发点，坚持预防为主、保护为主、风险管控为辅，突出重点领域、行业和污染物，实行分类、分用、分阶段实施。

立法中需要解决的几个关键问题

事实上，土壤污染防治法的立法进程并非毫无头绪。全国人民代表大会环境保护委员会的有关人士在今年的全国人民代表大会上透露，环境保护部已受委托起草土壤污染防治法的提案草案。初步建议2016年在环境保护委员会内部进行两次初步审查，并于2017年提交全国人民代表大会常务委员会，纳入全国人民代表大会常务委员会的立法计划，完成提交和审议的任务。

“可以看出，全国人大常委会和有关部门已经认识到尽快填补法律空白的紧迫性，如果能将其纳入2017年立法规划，就表明相关立法研究、法律框架、适用范围、讨论和研究的规范性课题等。”周洪春还指出，目前，我国土壤污染防治面临以下主要问题，迫切需要通过立法加以解决。

首先，在谈论土壤污染控制时，我们必须首先找出基础。周洪春解释说，有必要对土壤污染进行详细调查，以了解其家庭背景。那么，如何保护土壤免受污染，如何处理被污染的土地，如何预防和控制被污染土地的各种风险，正是法律需要明确的内容。

其次，明确责任主体和防控原则。周洪春认为，在环境保护法领域广泛使用的“谁污染，谁治理”的原则是否适用，尚待法律证明，法律责任是由行为人来确定还是由经济活动来确定，尚待进一步讨论和确定。他强调，这一内容的关键是解决“钱从哪里来”的问题。

第三，技术路线的选择和技术标准的规范需要合法化。周洪春说，以土壤重金属污染为例，相关的处理技术有十多种，可以说不同的技术有各自的特点。然而，关键的一点是，当使用化学品来控制库存污染时，很容易造成二次污染。为此，他建议我们应坚持避免过度治理的原则，选择技术路线，制定基于自然恢复的相关技术标准。

第四，如何充分发挥政府与市场的关系，确保污染防治的长期可持续性。例如，周洪春说，以美国为例，为了控制重金属污染，美国将污染企业留下的污染土地称为“棕色土地”，并设立了一个“超级基金”来控制它。但是，从基金的运作来看，弊端也显现出来了。“根据基金模式控制重金属污染应被视为可能的方向之一，特别是对于已经造成污染的土地管理而言。无论是ppp模式还是政府财政负担，都要考虑盈利模式。”周洪春表示，有必要通过立法确定防控思路，选择正确的技术路线。有了法律的强大约束力，一定会事半功倍。

周洪春强调，正如土壤污染具有累积性和持久性的特点一样，土壤污染防治立法也应体现相关治理工作的长期性和艰巨性。也就是说，相关内容必须体现长期一致性，避免急功近利。同时，要避免短视思维，注重建立严格的实施机制，确保土壤污染控制是渐进的，土壤污染防治是长期的。

“对于土壤污染的治理，我们必须对其长期性和艰巨性有一个科学、准确、清晰的认识，而相关的立法精神必然会重申和强调现有的政策路径，从而逐步、有步骤地治理现有的污染土地。严格执行、高效执法，逐步形成科学、公开、透明的评价体系和防治机制，也将使土壤增量污染不见踪影。”周洪春说道。