经济发达镇：向行政体制改革要内生动力

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本报记者罗

为推进基层治理体系和治理能力现代化，提高新型城镇化质量水平，为加快城乡协调发展提供制度保障，中共中央办公厅、国务院办公厅近日发布了《关于深化经济发达城镇行政管理体制改革的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》指出，要探索建立适应经济发达城镇实际情况的精简机构、务实高效的人事制度和财务管理模式，构建符合基层政权定位和城镇化发展需要的新型行政管理体制，进一步激发经济发达城镇发展的内生动力，充分发挥其带动周边辐射的作用。

接受《中国经济时报》采访的相关专家表示，《意见》提出的改革措施是关键内容，将进一步推进经济发达城镇管理体制改革。

充分发挥自身优势，挖掘经济发展潜力

为了探索和创新新型城镇化行政管理体制，2010年以来，根据中央政府的统一部署，我国部分地区开展了经济发达城镇行政管理体制改革试点。那么，这些经济发达城镇的行政区域分布特征是什么，它们自身的发展优势是什么？

国务院发展研究中心公共行政与人力资源研究所综合研究室副主任、研究员鲍亚君在接受《中国经济时报》采访时表示，2010年，中央、中国农业办公室、国家发展和改革委员会、公安部、民政部、财政部发布了《关于经济发达城镇行政管理体制改革试点的通知》，从13个省中选择了25个经济发达城镇进行试点。从地理上讲，它包括东部、中部和西部省份。这些经济发达的城镇往往人口众多，二、三产业发达，经济实力雄厚。

近年来，我国在推进城市经济建设和发展特色城镇方面取得了一些成绩，但也存在一些问题，如经济发达的城镇行政管理体制不适应。

鲍亚君说，在促进中国经济发达城镇发展的过程中，普遍存在着“小马拉车”的问题。经济发达的城镇不仅是新时期县级区域的经济增长点，也是加快城乡一体化发展的战略节点和推进城镇化的重要载体。其经济发展潜力不仅在于工业，还在于城市化带动的经济发展和促进民生需求(爱情基础、净值、信息)如教育、卫生等公共服务。

“经济发达的城镇的一大特点是它们拥有庞大的经济。一些经济发达的城镇可能比北方的县或地级市更发达。”中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授毛寿龙也对《中国经济时报》记者表示，这些经济发达的城镇通常拥有相对较好的产业链、相对特殊的产品或悠久的文化历史传统。目前，许多地方已经开始试点，或加快了试点。这一《意见》实际上是对当地促进经济发达城镇发展的进一步肯定。从这个意义上说，在后续工作中，这些城镇的行政管理体制可能会被赋予更广泛的管理权限，或者在省直接管理县之后，许多城市将直接管理城镇。

总结试点经验推进行政管理体制改革

鲍亚君说，经济发达城镇行政管理体制改革取得了以下成效。

一是放权，重组基层政府职能。如昆山市、张浦镇按照“能放就放，该放就放”的原则，授予张浦镇一些县级经济社会管理权限。同时，按照事权与财力相匹配的原则，扩大了张浦镇的财政自主权。实行“核定基数、收支挂钩、盈余分成和专项补助”的财务管理制度。在2011年的基础上，2012年收入增加的留存部分将全额返还，此后每年减少10%。

二是结构整合，打造全新的基层政府结构。许多经济发达的乡镇按照精简统一效率的原则和乡镇政府的实际运作，打破传统行政机构与事业单位的界限，对原有的行政机构进行整合和重组，按照精简人员、扁平化高效管理和灵活运行机制的原则设计新的基层政府结构，从而精简政府机构。

第三，重组资源，优化人员配置和人力资源配置。

第四，公共服务流程再造，根据城镇实际，探索决策权、行政权和监督权相互独立、相互促进、相互制约、相互补充的“前台”+“后台”运行机制。“前台”是镇综合执法局、便民服务中心等“窗口”组织，直接面向社会服务；而“后台”是镇政府的综合职能组织，履行政策引导、法令传递、监督问责等内部行政职能，主要行使决策权和监督权。

鲍亚君说，探索创新的借鉴和启示主要在于三个方面:一是要创新分权的方式。现行法律法规的授权大多止于县级政府及其部门。如何将权力下放给乡镇，改善乡镇作为一级政府的基本职能，是此次改革试点必须突破的瓶颈。探索法律认可的授权路径，需要通过必要的程序明确规定镇政府是综合行政执法和行政许可的主体。二是要在基层实施综合执法。综合执法是国家提倡的大方向，特别是在城镇，那里的事务通常不太复杂，但在过去，多次执法和重复执法是常见的，导致效率低下。因此，有必要在镇政府享有执法主体资格的前提下实施综合执法。第三，理顺权力运行关系，提高公共服务效率。在一般的窗口服务中，如果权力运行过程不顺畅，不仅会导致效率低下，还会滋生腐败。

推进行政管理改革也要谨慎有序

为进一步激发经济发达城镇发展的内生动力，充分发挥其带动周边辐射的作用，《意见》提出了扩大经济社会管理权限、构建精简组织结构等改革任务。这些改革将对经济发达城镇的行政管理体制产生什么影响？另外，在改革中我们应该注意哪些可能的问题？

毛寿龙说，这些行政改革措施实际上是在现有行政体制下进行的调整，目的是让一些乡镇获得更高的行政权力。让这些经济发达的城镇拥有更好的行政环境，为当地经济发展服务。

鲍亚君说，这些改革措施是关键内容，将进一步推动经济发达城镇的行政体制改革。但作为我国政府制度的终结，它也与整个制度息息相关。例如，在镇一级的相关职能机构如何与其上级联系的背后有部门利益，这也测试了镇领导的能力水平。此外，他还表示，《国务院关于深化新型城镇化建设的若干意见》明确指出，对乡镇10万人口以上的特大城镇，要赋予一定的县级行政权力，并提出了城镇向城市转型的规划，这也是正确的方向。然而，这也导致了另一个问题，即整个国家行政系统应该是稳定和灵活的。如果增加一个副县级市，市下可能有乡镇，这涉及到整个地方政府组织条例的修订；此外，这些地方往往有大量的移民，这使得定居困难。在户籍不落地的情况下，公共服务的财政负担也成了问题。总的来说，这是一个涉及全国城乡协调发展的深层次问题，需要谨慎有序地推进改革。