供热计量改革不能走进“死胡同”

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周洪春

供热计量的初衷是用热者付费，用热者付费更多。目的是提高能源利用效率，使居民在支付同等热费的情况下，获得更舒适的室温服务。中国的供热计量改革始于2000年，至今已有17年。总结供热计量改革的经验教训，完善政策措施，是深化供热体制改革的应有之义。毕竟，供热关系到节能、居民温度和社会稳定，也关系到供热行业的可持续发展。

首先，供热计量的改革受到热力性质和发展阶段的制约

我国供热计量收费改革已初见成效。政策法规不断完善。《节约能源法》第38条规定，国家采取措施，对集中供热建筑实行分户热计量收费制度。新建建筑或者既有建筑节能改造应当按照规定安装热计量装置、室内温度控制装置和供热系统控制装置。建设部2000年第76号令第五条规定:“新建住宅集中供热系统应当采用双管系统，实行温度调节和分户热计量，实行供热计量收费。”地方政策相继出台。有117个地级以上城市实行供热计量价格和收费方式，占北方供热城市的95%。节能降耗效果显现。根据住房和城乡建设部的相关数据，天津、承德、赤峰等城市实施计量收费后，供热系统可节能30%以上；用户的平均热成本超过20%。供热计量收费面积稳步增长，2003年后的住宅基本实现了“一户一表”。

然而，供热计量改革的进展并不理想，大多数家庭并没有根据计量装置的数据进行支付。供热计量改革的阻力主要来自热力性质和建筑方面。

一是不按热计量收费的家庭比例高。由于热量可以在一般墙体材料(隔热除外)中传导，直到与外部环境温度一致，因此很难精确测量，也不能保证精确测量，不像水、电和煤气，其成本与其成本一样高。即使热计量数据被校正，收费也不完全基于计量装置显示的数据。根据住房和城乡建设部2013年专项检查数据，已安装热计量装置但未计量收费的面积为5.1亿平方米，约占安装热计量装置总面积的34%，即15亿平方米。

其次，由于建筑物的结构差异，同一建筑面积和室温所需的热量是不同的。在同一栋建筑中，不同房间保持相同室温所需的热量会有很大不同。一般来说，北比南多，中楼层比顶层和底层多，外墙少的房间需要更多的热量来达到相同的室温；相邻的房间对彼此也有很大的影响。也就是说，在相同的面积和相同的热量下，室温不一定是相同的。即使在新建建筑中，由于建筑结构的原因，收费的公平性也更难衡量。

第三，不同建筑年限的不同房屋的保温性能不同。我国供热计量收费的重点是新建建筑，因为不同年龄的建筑有不同的供热方式来满足相同的室温要求。例如，1980-1990年的建筑消耗了更多的热量。换句话说，不管热源的价格差异如何，当不同年龄段的同一住宅面积达到相同的室温时，居民要支付不同的采暖费。也就是说，从“计量”到“收费”，不同的楼龄是最大的问题。

总之，由于导热系数、建筑结构和建筑年限的限制，供热计量改革进展缓慢。

二是分户计量收费系统实施效果不理想

首先，计量装置等硬件设施难以满足分户热计量的要求。由于安装人员的失误和后期开发商未能统一调查，部分已安装的热计量装置无法正常使用；普遍存在着不安装手表、安装假手表、带着安装好的手表“睡觉”等现象；设备在使用中老化，问题未及时修复，导致数据记录偏差，影响热计量设备的质量。为了满足建设项目不安装热计量装置就不能竣工验收的要求，有些地方出现了假装设备应付验收的问题，这已成为一些项目验收的“潜规则”。

第二，尽管各级主管部门不断修订和完善政策，但“按热费收费”的目标尚未实现。一些地方政府或主管部门先后出台了“取暖费上限”后又取消了，之后又陆续出台了“停热不收费”和“按套计量、按面积分摊”的政策。分户计量和收费政策有所改善，但由于热属性和居民自主调温供热的影响，截至2013年底，北方15个省市的供热面积(，

第三，居民对热计量收费制度的实施效果不满意。改革前的集中供热是24小时不间断供热。由于热量的扩散和上下楼梯的影响，同一栋住宅楼的供暖效果更好，而且是福利性收费。供暖计量收费改革后，有些用户会在家中无人或温度适宜时关闭供暖设备，以节约成本，这不能形成供暖的叠加效应。一些开发商和物业擅自调整供热计量收费价格，非法牟利。部分用户对计量收费采取不合作态度，物业也是被动应对，难以推进供热计量收费改革。

因此，大量热计量装置处于“闲置”状态，投资得不到回报。2013年12月25日，《人民日报》发表文章《供热计量收费尴尬:30亿元智能设备别无选择只能睡觉》，引用原住房和城乡建设部副部长仇保兴的话说:“中国至少有4亿平方米的建筑安装了计量设备，但仍按面积收费。价值30亿元的设备闲置，数百万吨标准煤的节能减排潜力无法发挥。”据媒体报道，虽然住宅建筑安装的热计量装置数量逐年增加，基本达到“一户一表”，但只有不到一半的装置是通过计量收费的；“两部制”收费不是真正的计量收费。一些媒体还呼吁解决取暖费的“未竟工程”。

三、推进供热计量改革的对策和建议

供热计量改革不仅增加了建筑热计量装置的投资，也没有让居民感受到更多的收益；如果顶层设计得不到加强，问题得不到根本解决，供热计量改革就达不到预期效果。因此，建议如下。

1.准确评价供热计量改革的节能效果。在2013年供热计量改革与建筑节能论坛上，住房和城乡建设部相关领导认为，与资金、技术和人民群众的认可和支持相比，中国供热改革面临的最关键、最紧迫的问题是供热计量和收费难。在调查中，我们发现企业认为供热系统中运行、运行、滴水、泄漏等设备老化现象严重，加强供热系统改造产生的节能将远远大于安装热量表产生的节能；虽然热计量可以强制居民节约能源，但计量本身并不产生节能效果。

2 .因地制宜调整分户计量收费政策。很多外国家庭都是单户小建筑，分户热计量相当于子建筑的热计量；然而，我国的住宅建筑主要是公寓建筑，分户计量与底层计量完全不同。因此，本文从我国的建筑结构和热工特点出发，由第三方对《节约能源法》中的“分户计量收费制度”进行评价，并要求人大常委会修改《节约能源法》中的相关制度，而不是强行推行“只有销售热量表的企业才能受益”的热计量收费制度，以调动各方的积极性，真正发挥供热、节能和改善民生的作用。

3.完善政策措施。首先，通过税收优惠、财政补贴和贷款利息补贴等。鼓励供热企业参与供热系统改造和计量收费的积极性。二是根据合同能源管理办法，北方城市节能资金的使用将与节能改造和供热改造的绩效挂钩。在充分利用中央奖励基金的同时，还应鼓励地方政府增加财政配套资金或与其他项目结合增加投资，以避免旧建筑不重视保温性能的现状。三是加强诚信建设，区别对待当前取暖费收缴率低的问题，减少或补贴低收入和贫困户等贫困群体；拒绝缴费的用户纳入社会信用记录，与社会保障、贷款申请等系统挂钩，并加大处罚力度，以提高热费收缴率，确保供热企业正常运行。

4.发挥政府的主导作用。用正确的思路和方向推进供热计量改革，也要用正确的方法和技术路线。制定国家供热法规和中长期规划，引导和监督地方行为；公开表彰先进典型，批评不符合要求的城市和供热单位，拖延供热计量改革；对供热计量改革不符合规定要求的城市，可以采取禁止申请中央财政补贴资金、参与全国城市荣誉称号等措施进行约束。建立跨部门协调机制，形成合力，加快改革步伐。地方政府也应制定供热改革计划并有效实施。

5.提高居民的节能意识。鉴于部分住宅用户因供热计量繁琐或供热效果不佳而拒绝配合，各地区及相关部门应做好宣传工作，提高公众对国家政策和节能重要性的认识，积极参与供热计量收费改革，在日常生活中自觉选择节能电器，尽可能节约能源。

热计量收费制度的实施可以降低我国建筑的总能耗，促进供热单位的精细化管理，节约居民供热成本。如果以正确的方式推广这种正确的做法，就能以尽可能少的能耗获得更舒适的室温服务。

(作者是国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员)