农业巨灾保险建立应从“法”入手

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中国是一个农业灾害频发的国家，农业灾害种类多、频率高，造成了巨大的经济损失。农业保险巨灾风险分散机制是农业保险应对异常巨额赔偿、确保可持续发展的必要制度安排。目前，我国尚未建立农业巨灾保险制度，面对农业巨灾，农民缺乏基本的生产和生活保障。因此，现阶段探索适合我国国情的农业巨灾保险法律制度是十分必要的。在建立农业巨灾保险法律制度的过程中，美国和日本在实践中逐渐形成了相对完善的农业巨灾保险法律制度，对我国有很大的借鉴意义。

作为世界上第一个建立农业巨灾保险制度的国家，美国早在1938年就颁布了《联邦农作物保险法》，以应对巨大自然灾害造成的农业损失。20世纪80年代，美国启动了“特别救灾计划”；1994年，美国国会通过了《联邦农作物保险改革法案》，并制定了“巨灾风险保障机制”，引入了商业运作机制，对台风、冰雹、雨雪、干旱和洪水等不可抗拒的自然灾害造成的农业损失进行补偿；此后，美国制定了“多重风险保护计划”和“区域风险保险制度”等一系列抵御农业巨灾的方案，构建了完整系统的农业巨灾保险法律体系。

美国农业巨灾保险采取政府主导、保险公司参与、保险公司负责承保的模式，政府通过降低费用、大额和大范围的保费补贴予以支持。实践证明，美国农业巨灾保险通过政府惠农政策(如价格支持和支农信贷)与农业巨灾风险证券化的结合，取得了快速发展，形成了覆盖面广、覆盖面高、赔付金额大的特点。

日本农业保险制度的法律基础是1929年的《牲畜保险法》、1938年的《农业保险法》和二战后颁布的《农业灾害赔偿法》。这一系列法律的颁布开创了两个先例:一是农业保险的法定强制参与；第二，合作是组织形式。日本将农业巨灾保险纳入农业保险范围，并将其发展成为一种农业保险。此外，针对农业巨灾，日本还颁布了《灾害对策基本法》、《地震保险法》等法律文件，对发展农业巨灾保险做出了更加具体的规定。

日本的农业保险制度是一种典型的互助合作模式，农业互助组织、农业互助协会和农林互助再保险的专门会计机构构成了三级运行模式。日本的二级再保险机制和政府的大力支持极大地提高了农业保险机构的承保能力和赔偿能力，使农业巨灾保险完全等同于普通的农业保险机制。在保险选择方面，日本实行自愿保险和强制保险相结合，所有参保农民都可以获得政府保费补贴。

美国和日本都将农业巨灾保险的法律关系纳入了专门的农业保险法律规范，建立了健全的法律体系和多元化的风险管理方法，得到了政府的大力支持。两国的制度符合各自的实际，有各自的特点。在经营模式、政府干预程度、保险参与方式、补贴比例等方面存在差异。两国的法律实践对我国建立相应的农业巨灾保险制度具有很大的借鉴意义。

首先，构建“二元”农业巨灾保险立法体系。农业巨灾保险不同于一般的农业保险，它具有风险集中度高、发生频率低、损失程度高、难以预测等特点。因此，笔者建议将农业保险分为两部分，并根据巨灾保险的特点制定相应的法律法规，以提高政府的支持能力。对于农业巨灾保险以外的农业保险，可以参照《农业保险条例》。由于我国相关立法起步较晚，实践不足，可以在相关法律中补充农业巨灾保险的内容，并在成熟的理论和实践基础上制定专门的农业巨灾保险法。

其次，创建一个特殊的巨灾保险公司。借鉴国外成熟的经验，我国农业巨灾保险应选择政府支持的商业化运营模式，建立专门的巨灾保险公司。巨灾保险公司遵循市场化原则，但比普通商业保险公司更注重社会效益，政府不直接干预，而是需要支持。此外，为了更好地管理农业巨灾保险，有必要考虑在中国保监会设立农业保险监管部门，对农业巨灾保险进行专项监管。

第三，确定灵活的企业经营法律规范。我国地域辽阔，灾害种类繁多，区域发展不平衡，经营农业巨灾保险业务要因地制宜，灵活应变。在确定参加保险的方式时，应遵循强制和自愿相结合的原则。对于发生频率高、影响大的灾害，需要强制保险，其他灾害是自愿投保的，但可以通过与惠农政策和税收优惠政策挂钩来鼓励投保。在费率确定方面，由于巨灾保险不适用大数定律，我们应充分考虑供需双方的可接受性，寻找最佳平衡点，并根据不同地区的风险状况和经济发展水平制定差异化费率。

最后，完善农业巨灾保险法律制度的配套措施。为了实现农业巨灾保险的系统化发展，应充分考虑一些配套措施的辅助作用，加强风险管理。具体制度设计包括建设防灾工程和规范灾后政府资金；结合农业贷款等惠农政策，规范农业巨灾保险附加条件；建立巨灾再保险体系，通过国际市场分散风险；建立农业巨灾保险基金，提高赔付能力；发展巨灾风险证券化等金融手段，减轻保险市场的承保负担。