全面放开培育50家百亿产值环保企业

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这是一个清爽的秋季，但北京笼罩在雾霾之中。人们似乎已经习惯了，但是治理还是不能慢下来。最近，国家发展和改革委员会和环境保护部发布了《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》，提出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，培育和强化企业的市场主体，提高环境公共服务效率，形成多元化的环境治理体系。这意味着中国的环境治理已经从行政命令和政府控制阶段过渡到基于市场机制的阶段。

这是一个清爽的秋季，但北京笼罩在雾霾之中。

10月16日16: 00，北京市气象局解除了霾黄色预警，宣布今年秋季之后北京第二次重污染过程结束。

然而，蓝天只持续了一天，烟雾在18日再次出现。当天16: 00，北京气象局再次发布黄色预警，距离最后一次预警解除仅48小时。

烟雾很危险，但人们似乎已经习惯了。19日下午，北京许多地方污染严重，但一些街道上的大多数人没有戴口罩。在木樨地地铁站附近的永定河上，甚至有十几个老人架起钓鱼竿钓鱼。

公众的“习惯”并不意味着治理可以松懈。中华全国工商业联合会环境服务商会首席政策专家罗建华说，尽管近年来空气污染问题有所改善，但没有改善。

其中，环保产业意义重大。最近，在纲领性文件《生态文明体制改革总体规划》出台一年后，又出台了配套政策《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》(以下简称《意见》)。

《意见》将“环境治理和生态保护市场体系”作为生态文明体制改革的八大制度目标之一:绿色环保产业产值年均增长15%以上，到2020年，环保产业产值将超过2.8万亿元；培育50多家产值超过100亿元的环保企业；到2020年，环境治理市场将完全开放。

参与制定《意见》的罗建华介绍说，该文件是一个总体顶层设计，吸取了近几十年来环保市场和产业发展的经验，规范和引导了产业发展，相对系统地提出了产业发展的一些要求和配套政策。

推动资本进入环境治理行业

仅看前三季度数据，北京市可吸入颗粒物浓度为62 μ g/m3，同比下降10.1%，与国务院2013年发布的《大气污染防治行动计划》的目标非常接近，即北京市2017年应实现可吸入颗粒物平均浓度为60 μ g/m3。

然而，始于9月底的北京雾霾季节，预示着第四季度将被推迟，或者说去年的情况将再次出现。2015年pm2.5重度污染42天，其中11月至12月为22天。这两个月的重污染过程使北京的pm2.5平均浓度提高了约10 μ g/m3。

对此，中国环境科学研究院副院长柴法河表示，目前只是季节性过渡时期，大气相对稳定，容易造成严重污染。人为排放量大，厄尔尼诺的后续影响使天气平静稳定，大雾带来高湿度，北京正在经历继秋季之后的第三次重污染过程。

除了天气因素，人为因素也加剧了气体污染。10月16日，环境保护部通报了北京市重污染天气应急专项监管情况，称北京市城乡结合部和郊区的应急预案尚未实施。截至16日上午10时，抽查发现十余处违法建筑工地，以及道路扬尘、小锅炉污染、垃圾焚烧等十余处。

柴发表示，下一阶段要继续大力减少北京及周边地区的污染物排放，特别是二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机化合物的排放。

仅仅一个月，北京人就迎来了第三次重污染过程。如此频繁，人们似乎“习惯了”，街上戴着面具的人越来越少，但治理仍不能放缓。

罗建华表示，在雾霾问题凸显后的过去几年里，大规模的大气控制已经开始，尽管空的空气质量有所改善，但仍无法改善，雾霾问题尚未得到解决。至于其他污染问题，地表水污染只能基本控制，而历史上的土壤问题债台高筑，所以有必要先搞清楚家庭背景。

要解决如此多的环境问题，离不开环境治理和生态保护市场的发展。

最近，国家发展和改革委员会和环境保护部发布了《关于在环境治理和生态保护中培育市场主体的意见》，提出遵循“政府引导、企业主体”的基本原则，充分发挥市场配置资源的决定性作用，培育和扩大企业市场主体，提高环境公共服务效率，形成多元化的环境治理体系。

这意味着中国的环境治理已经从行政命令和政府控制阶段过渡到基于市场机制的阶段。

罗建华说，当时使用行政命令和政府控制是必要的，但它也付出了高昂的代价，其治理的边际效益仅通过行政手段就越来越低。现在，它正慢慢演变成一种市场机制。通过环境成本的内部化，找到了污染控制的服务价格，推动资本进入环境控制行业。

环境治理市场需要标准化

目前，在环境治理领域仍然存在许多挑战。

更为突出的问题是:环境治理领域综合服务能力弱、创新驱动力不足、恶性竞争频繁、执法监管不力、政策机制不完善、市场不规范等原因，影响了市场主体的积极性，巨大的市场潜力没有得到有效释放；在生态保护领域，公益性和外部性较强，交易机制不明确，市场体系还处于初步探索阶段。

市场不规范的典型表现是，自2015年以来，我国城市污水和垃圾处理领域频频出现超低价格，这种现象一直持续到最近。

去年10月，一家天津公司以每吨26.5元的低价中标了高邮垃圾焚烧发电项目。今年9月底，公司以23元/吨的价格中标大连垃圾焚烧发电二期工程。

在这种情况下，作为一项产业政策，《意见》提出了一系列政策措施。

“当这个行业刚刚开始发展，而且仍然是一个薄弱的行业时，就需要产业政策，例如对整个行业的税收优惠和价格补贴。”罗建华说。

在税收和土地优惠政策方面，《意见》提出要研究修订环保专用设备企业所得税优惠目录；研究制定提高土地利用指数或合理置换污染场地、沙化土地和沙化土地整治等优惠政策。

针对恶性低价竞争，《意见》从招投标、行业监管、激励机制等方面给出了解决方案。例如，建议重点加强对环境基础设施项目招投标市场的监管，研究制定环境基础设施ppp项目强制性信息披露制度。开展同行信用评级评估，发布建设投资和运营成本参考标准。此外，为完善以市场为导向的环境服务价格形成机制，垃圾焚烧服务价格应包含飞灰处理和渗滤液处理的成本，污水处理服务价格应包含污泥处理和处置的成本。

培育50家产值100亿元的企业

对于业内人士来说，《意见》提出的三大目标值得关注:到2020年，环保产业产值将超过2.8万亿元；培育50多家产值超过100亿元的环保企业；到2020年，环境治理市场将完全开放。

据统计，近80家上市环保企业的总收入只有1000亿元，还不到“两桶油”的1/10。在《财富》杂志7月份发布的500强榜单中，只有一家专业环保公司进入了榜单。

据一个行业协会介绍，要培育50多家产值超过100亿元的环保企业，提出《意见》是不可能的。由于环保产业市场化程度高，竞争激烈，政府的主导能力不强，培育高价值企业仍然取决于市场能力和企业自身的实力。

对此，罗建华表示，《意见》提出的目标并不意味着政府要选择和培育企业，而是要通过政策引导，克服产业和产业发展中的障碍，使企业做大做强。

他进一步解释了“50”和“100亿”的价值。目前环保行业有53000多家公司，但平均规模相对较小，呈现“天上有星，看不见月”的状态。企业成长的主要途径是上市融资，通过并购扩大规模。目前，在国内外上市的中国环保企业约有890家，预计未来5年，450家企业的产值将超过100亿元。

然而，e20环境平台高级合伙人、e20研究院执行董事薛涛认为，环保产业有其自身的特点，即项目分散、业主分散、专业分工分散、技术交叉、需求变化快。这些特点导致政府控制和引导能力相对较弱，培育50多家产值超过100亿元的企业相当困难。

罗建华表示，未来，随着行业从外延到内涵的发展，企业的技术水平将会提高，服务范围将会扩大，能够解决水、气、土和固体废物问题的综合环境服务提供商的市场需求也将会增加。

薛涛认为，在ppp领域，面对地方政府和区域环境治理的环境服务提供商如果善于经营，更有可能成为数十亿的企业。原因是一方面，行业第三方治理市场像棋盘一样破碎，不可能形成大规模的环境服务集团；另一方面，环保产业的分散使得企业的融资和运营能力尤为关键。

至于环境治理市场的全面自由化，上述行业协会认为，这更多是针对过去没有完全开放的城市环境服务业，如一直开放的工业细分市场。

根据薛涛的分析，在中国传统的公共建设模式中，许多项目都是由地方政府投融资平台或其转型后的地方专业公共服务公司承担的，这是外界无法触及的。现在，政府希望将以前的社会资本市场拿出来竞争。

过去，许多城市的污水和垃圾处理等市政工程都移交给了国有企业。改革后，市场慢慢向私营企业和外资开放。目前，环保产业中的国有、民营和外资基本上处于三足鼎立的局面。“十三五”期间，环境治理需求巨大，其中80%至90%应由市场投资承担。要解决市场投资，既需要民间资本，也需要国有资本。

薛涛认为，进入“承包”模式后，一线城市的一些大型地方国有企业，如上海环境集团有限公司、北京城市排水集团有限公司等，经过这么多年的培育和成长，专业水平高，可以去其他城市开拓市场，相当于其他城市的社会资本作用。

中小城市市场应该开放，允许一线大城市的社会资本和专业国有企业进入并与当地专业公司竞争，而不是让当地非专业投融资平台企业垄断市场。