国家公园：奏响生态治理现代化新乐章

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吴平的生态讨论

党的十八届三中全会从改革国家治理体制和治理能力现代化的总体目标出发，提出“坚定不移地实施主体功能区制度，建立空土地开发保护体系，严格按照主体功能区定位推进开发，建立国家公园体系。”在推进生态文明建设、实现生态领域治理体系和治理能力现代化的过程中，建立国家公园体系是设定资源消耗上限、划定生态保护红线、严格遵守环境质量底线、建设国家生态安全空的重要举措，也是整合现有类型保护区、形成符合国际标准的科学统一保护区体系的强大动力。通过建立国家公园来关注和有效保护中国具有代表性的生态系统、自然资源、景观和文化遗产已成为国际社会的趋势。

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中国有各种类型的“国家公园”，如自然保护区、风景名胜区、世界文化和自然遗产、国家森林公园、国家湿地公园、城市湿地公园、国家沙漠公园、国家矿山公园、国家地质公园、国家重点公园和水利风景区等。，与十几个“公园”和“保护区”重叠在一起。在实践中，我们不禁想知道谁和如何管理它。因此，要建立国家公园体系，首先需要清理原始源头。

事实上，“国家公园”已有140多年的悠久历史。1872年，世界上第一个国家公园——黄石国家公园正式建立。虽然不同国家对国家公园的定义不尽相同，模式也不尽相同，但在过去一个世纪的国家公园实践中逐渐形成了一种共识:国家公园不同于一般意义上以游憩为主要导向的公园，而是以保护为主，注重公众享受。国家公园有明确的限制因素，不能只凭名字来判断。结合国际自然保护联盟的《保护地管理应用指南》、国外成熟的制度运作和实践经验，以及中国的实际国情，中国的“国家公园”应包括四个要素:第一，资源要素。国家公园的生态系统、自然和文化景观应代表国家，面积应足够大，生态质量应足够高，这样国家公园的生态过程才能继续。第二，功能要素。国家公园应该有一定的区域为公众提供娱乐、休闲、学习和教育的机会。第三，国家因素。中央政府应该在国家公园的管理和财政方面发挥重要甚至是主导的作用。第四，程序性因素。要成为国家公园，必须符合相应的程序要求，即通过设立程序，由管理部门按照相应的标准进行指定，并实施规划和管理。

自2006年以来，云南、黑龙江、浙江等地在地方开展了“国家公园”试点项目。世界各国对国家公园的探索和实践，对于将保护地管理的现状与各种政策相结合，促进有效的保护地体系，保护具有巨大生态价值的自然生态系统具有重要意义。然而，发展旅游业可以带来巨大的经济效益，公众对保护区带来的教育和娱乐有着强烈的需求。在这种背景下，地方政府在积极应对国家公园的建设时，可能会更加关注国家公园带来的品牌效应和经济效益。打着开发国家公园的旗号，开发利用资源创收，破坏环境和生态是不可避免的，也很难体现国家公园的真正特征。

为了纠正混乱的试点做法，有序建立国家公园体系，2015年以来，中央政府统一部署:13个部委联合下发试点方案，国家发改委牵头建立工作协调机制，选择9个地区作为试点。2015年，青海三江源、浙江华凯和湖北神农架国家公园正式启动。三江源国家公园作为我国第一个国家公园体系试点，其建设力求突破原有体系的障碍，解决“九龙治水”和监管执法分散的问题，构建所有权清晰、责任明确、监管有效的生态保护管理体系，为我国其他国家公园的试点建设树立了标杆和标杆。

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推进生态治理现代化，加强生态文明建设，是缓解当前严峻的生态环境危机的必由之路，也是实现国家和民族可持续发展的战略选择。国家公园体系的建立将从理念、制度和行动三个方面促进生态治理的现代化，有助于生态文明建设。

从思想上讲，国家公园体系的成功建立将极大地增强和提升民族认同感和民族自豪感，凝聚全民生态保护的共识，凝聚生态文明建设的合力。没有保护生态的共同信念，生态治理很难得到全社会多主体的推动，更谈不上现代化。建立国家公园体系的实践为这一共识的形成提供了很好的处方。国家公园不仅是一种重要的保护地，也是一个国家最具代表性的自然美景和文化遗迹。通过让人们全心全意地接触美丽的自然景观和宏伟的文物古迹，生态保护意识深入人心，环保理念日益强化，形成了对自然的热爱和对民族文化的赤子之心。它将逐渐认识到保护国家公园对现在和未来的几代人都有好处。这种通过自然美和文化美直接聚集起来的生态保护意识，可以成为推动生态治理现代化的强大精神力量。

从制度上讲，建立以国家公园为主导的科学、规范、统一、高效的保护地体系，可以成为推进生态治理现代化的主导力量。一方面，完善保护地制度是生态管理的典型内容。国家公园体系的建立并不仅仅是指将国家公园作为保护区来建立，而是在整合我国零散和高度重叠的保护区的基础上，充分考虑自然的完整性，以国家公园体系为指导来解决人为割裂的生态系统问题。另一方面，国家公园体系的建立可以为进一步研究解决生态治理现代化的关键问题提供基础。解决国家公园自然资源的所有权问题，可以为深化自然资源资产产权改革，统一管理景观、森林和湖泊提供经验。明确国家公园保护与利用的界限，可以为科学设定资源消耗上限、划定生态保护红线、严格遵守环境质量底线、建设国家生态安全空.提供解决方案以国家公园为导向、科学合理设置、权责明确、监管有力、资金投入稳定、多主体协调管理的保护地制度将是实现生态治理现代化的突破口。

在行动上，多主体参与国家公园建设的特点显著，是生态领域从“管理”向“治理”转变的典型范例。许多国家成熟的国家公园治理实践表明，国家公园从规划、建立到维护的整个动态过程需要国家、企业和公众的协调行动。中央政府需要做好国家公园系统的顶层设计，承担主要的、包含一切的运营费用。地方政府应实施支持系统，并提供管理和维护等实际支持。企业和其他社会组织可以通过特许经营、社会捐赠和培训援助，为国家公园的发展提供资金和智力支持。公众，尤其是周围的居民，不仅有机会成为国家公园的工作人员或志愿者，还可以通过参观国家公园和支付相应的入场费来做出自己的经济贡献。多主体积极参与生态治理是一定条件下国家生态治理现代化的重要保障。

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长期以来，难以推进保护地制度整合的主要原因在于保护地法律基础的部门化和碎片化。到目前为止，已经颁布了许多法律、部门规章和规范性文件，如《自然保护区条例》、《风景名胜区管理条例》、《森林公园管理办法》、《国家重点公园管理办法》。然而，它们的适用范围仅限于单一类型的受保护土地，其法律效力较低。在实践中，它们各自为政，缺乏整体协调功能，难以实现建立国家公园体系的总体构想。因此，通过分析和总结国家公园制度试点实施中的困难和经验，我们应该就国家公园立法的核心内容达成共识，制定专门的国家公园法，将国家公园制度的建立纳入法制化轨道。

国家公园法的总体思路应该包括五个方面:第一，国家公园法是为了什么？因此，有必要肯定地回答，在立法目的中，保护优先于利用，以避免含糊不清，并使优先保护的立法目的难以突出。第二，什么是国家公园？法律定义需要在适当借鉴自然保护联盟概念的基础上，充分考虑中国自然资源和人力资源的分布，突出区域、功能、国家和程序要素。第三，国家公园法呢？就基本原则而言，要做到保护第一、保障公益、国家主导、科学引导。第四，如何运用国家公园法？本法适用范围包括国家公园的设立、规划、保护、管理、利用、维护和监督等活动和行为。第五，谁负责国家公园？这涉及到不同主体的权利和义务:相关机构的责任应贯穿整个过程，不仅涉及管理制度的安排，还涉及资金和监督；土著人民和公众应有权进入、享受和享用国家公园，并应承担保护国家公园不因其利用而扰乱其自然状态的义务。

此外，《国家公园法》应明确界定重要内容的核心实质，如设立标准、资源所有权、规划报告、管理制度、资金投入、运营模式、监管措施、监测评估机制等。这些主要制度应通过详细的法律法规、实施细则或管理和技术规范来实施。充分考虑国家公园的生态完整性和国家代表性，明确国家公园的资源所有权，确保国家公园稳定的资金投入，实现国家公园集中、高效、统一的保护和管理，使国家公园体系能够在一套全面、系统、详细的法律规范的前提下得以建立。

以法治为指挥棒，在国家、企业和公众的共同努力下，吹响建立国家公园体系的号角，奏响生态治理现代化的和谐乐章。

(作者:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)