围绕宗旨推动政策性金融机构改革

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由于政策性金融机构由政府所有或控制，享有显性和隐性的特殊背景和政策待遇，如国家信贷，它们应该全心全意只做单一的政策性金融业务，而不是既做政策性金融业务又做营利性商业金融业务，如证券投资银行。

学者观察

王伟

简言之，政策金融是穷人的金融，是针对金融排斥问题的包容性金融；政策性金融是穷人的金融，也是一门有中国特色的原创哲学和社会科学。虽然古今中外都有政策性金融的实践活动，但中国人在20世纪80年代末率先从理论上发现和探索这一普遍现象和经济法，只是短短的20多年时间。如今，政策金融越来越受到国内外学者和决策者的认可。自2004年以来，中央一号文件每年都强调和要求政策性金融。党的十八届三中全会《决定》提出“推进政策性金融机构改革”，其出发点和落脚点也强调和体现了政策性金融的宗旨和目标。

科学界定政策性金融

我国专业政策性金融机构虽然长期没有建立和运行，但取得了显著的成效。发展政策金融、农业政策金融和进出口政策金融的实践都具有鲜明的中国特色。因此，不能说外国人很少提及政策性金融或政策性银行，中国人也不能创造性地提出来，更不能说未经分析就单方面将政策性金融称为传统的政策性金融，将政策性银行不分青红皂白地归类为旧式开发银行。

科学规范意义上的政策性金融是指金融机构和其他不同的融资载体在政府的支持和鼓励下，直接或间接为弱势群体提供贷款、保险、担保等政策性融资服务的金融制度安排。因此，政策性金融的目的是为关系国计民生的弱势群体提供多种形式的金融服务，促进这些特殊目标群体的经济增长和社会进步。政策性金融的本质体现了非营利公共性和社会合理性的属性。这里的“强势地位”是指服务对象关系到国计民生，符合政府特定的社会经济政策或政治意图，在经济社会发展中具有特殊的战略和重要地位。“弱势”是指在一定的经济环境和激烈的市场竞争下，由于自身、历史和自然的特殊原因，服务对象在融资方面的相对劣势或特殊劣势；弱势也反映了政策倾向的目的和目标。“群体”是一个内涵和外延相对广泛的社会学范畴，它不仅指人的集合体，还包括特定的行业、地区、领域、项目等从属社会群体或从属群体，以及企业等正式组织群体。

政策金融的定义标准主要体现在政策金融的目的和业务对象是否符合“强弱势群体”的基本特征。对弱势群体的融资倾向和支持服务不仅是政策金融的集中体现，也是政策金融与主要服务于强势群体(优质客户)的商业金融的根本区别，是区分政策(金融)业务与商业(金融)业务的基本标准。经济学家、社会学家、法学家和政治学家从不同的角度和立场提出了衡量弱势群体的不同方法和标准。政策融资往往基于经济标准，即特殊和特定的弱势群体，如低收入和消费水平、徘徊在贫困线边缘和缺乏竞争力。对于需要政策金融支持的特定贫困人口、落后地区、弱势产业、企业和海外项目，以政府在不同时期、不同阶段制定的具体相关政策法规和规定的标准为准。

政策性金融作为一种制度安排，是由制度组织体系和融资业务体系两部分组成的政策性金融体系。虽然政策性金融机构是政策性金融体系的主要载体，但它们也是我们通常所说的政策性金融或狭义的政策性金融。目前，政策性金融改革主要是针对政策性金融机构的改革。严格而准确地说，政策性金融不同于或不同于政策性金融机构等制度载体。它们是内容与形式的关系、制度安排的稳定性和制度载体的多样性。所谓政策性金融机构，是指由政府建立或控制的非营利性公共金融机构，在国家信用担保和特殊法律规范下，直接从事特定业务领域的政策性融资活动，具体目的是执行和配合政府有关弱势群体的社会经济政策或意图。根据现行金融监管部门的职责和统计，我国现行政策性金融机构体系包括“三行两保”，主要由三家政策性银行即中国农业发展银行、中国进出口银行和中国开发银行，以及两个政策性非银行金融机构即中国出口信用保险公司和中国农业信用担保联盟公司组成。

围绕宗旨推进政策性金融机构改革

如何实现政策性金融的目的，也是当前政策性金融机构改革和发展的一个问题。由于政策性金融机构由政府所有或控制，享有显性和隐性的特殊背景和政策待遇，如国家信贷，它们应该全心全意只做单一的政策性金融业务，而不是既做政策性金融业务又做营利性商业金融业务，如证券投资银行。因此，推进政策性金融机构改革，实现其可持续发展，应着眼于政策性金融的目的，实现目标(真正的政策性金融机构)、手段(市场化运作)和保障(专项立法)三位一体。

为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府只能做市场不能做的事情，而不能做市场能做的事情。这种逻辑关系体现在政策性金融机构的职能上，它只做商业金融机构不能做的政策性金融业务，而不做商业金融机构能做的一般性金融业务。因此，政策性金融机构有选择地适度介入市场，弥补了商业金融市场的不足，这不同于金融深化理论中所谓的政府过度干预金融和行政控制的金融抑制。事实上，过度的金融监管，不可持续的商业金融和寻租等。，也可能产生金融抑制并影响经济发展。从金融发展的历史来看，政策性金融机构最早出现在发达国家，并在发达国家大量存在，但它们并没有造成金融抑制，而是进一步促进了社会经济的可持续发展。美国就是一个典型的例子。在政策金融方面，美国只言片语，从法律上将其农业政策金融机构定义为“永久性法人机构”。因此，政策金融和金融抑制之间不存在必然的因果关系。

政策性金融机构改革的最终目标应该是成为真正的政策性金融机构。真正的政策性金融机构至少应符合以下基本标准:享受国家主权信用待遇，充分体现公共政策金融的本质属性；融资对象必须是不能或不能轻易或不能从商业金融机构获得资金的弱势群体；有专门的立法和独立的监督体系及评价指标体系；不积极与商业金融机构进行不正当的市场竞争；适度限制市场运作和非积极竞争的盈利机制，确保金融稳定和可持续发展；有一个自动和稳定的政策支持系统和利益补偿机制。市场化运作是政策性金融机构微观业务运作的基本手段，因为政策性金融也是金融，是一种有偿的信贷活动，而不是无偿的金融、慈善民政和社会捐赠。市场化运作不是对商业银行的市场化重组，而是一种适度限制的商业运作，强调不能积极参与市场竞争，不能与人竞争利润。加快政策性金融立法步伐，不仅是解决我国政策性金融机构职能缺位与越位并存、运行不规范、无序竞争、监管不力等问题的一项重要而基本的战略决策，也是与国外相关经验和做法同步借鉴和发展的大势所趋。大多数以外交政策为导向的金融机构都有法律，因为它们高度专业化，有不同的业务领域，它们首先立法，然后建立机构，或者立法和组织同时进行。当务之急是要借鉴古今中外的相关经验教训，抓紧研究、制定和颁布政策性金融法律。改过不嫌晚。

此外，2005年联合国正式提出的包容性金融的出发点、立足点或重点，也是针对弱势群体的金融排斥(排斥)，这类似于政策金融，导致同样的目标。因此，二者可以通过耦合相互支持，共同发展。政策性金融机构的改革和发展也可以考虑与正在进行的普惠金融试验区建设有机结合。

“最佳政策性银行”在这个时代不断涌现，但它们需要真正的或真正的政策性银行和政策性非银行金融机构。无论如何改革和发展，政策性金融机构都不应偏离政策性金融的宗旨，牢记宗旨，不辜负使命，才能成为真正的政策性金融机构。

(作者是辽宁大学经济学院教授)