地方投融资平台蕴含风险亟须转型

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随着经济新常态的到来和债务偿还高峰的到来，地方投融资平台的发展蕴含着巨大的风险，这可能导致或导致平台公司资金链的断裂、银行不良贷款的集中爆发、地方政府偿还债务的巨大压力以及经济发展的巨大波动。因此，加快地方投融资平台转型发展是一项重要而紧迫的任务。

鄢国观点

徐鹏程

地方投融资平台发展现状

为了抵御2008年全球金融危机的冲击，中国鼓励地方政府搭建投融资平台，拓宽融资渠道，促进地方经济发展。2009年，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“鼓励地方政府吸引和鼓励银行业金融机构增加对中央投资项目的信贷支持，增加地方财政利息补贴，完善信贷奖励和补贴机制，建立合规的政府投融资平台。”支持符合条件的地方政府搭建投融资平台，发行企业债券、中期票据等融资工具，拓宽中央投资项目资金支持渠道。”

随后，地方投融资平台迎来了一个快速发展时期。各地的普遍做法是，地方政府、其部门和机构、附属机构等。通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立平台公司，使其拥有政府公益项目。投融资功能，并具有独立的企业法人资格，包括各种综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资控股公司、投资开发公司、投资集团公司、国有资产经营公司、国有企业、

地方投融资平台在中国经济建设中发挥了重要作用。在过去相当长的一段时间里，我国基础设施建设资金主要来自地方政府投融资平台，地方投融资平台成为我国城镇化建设资金的主要筹集者。2008年后，地方自筹资金占基础设施建设的60%以上。2008年世界金融危机爆发后，外国投资和民间投资都呈下降趋势。随着中国及时推动本地投融资平台的发展，有效应对了投资下滑的不利局面。2009年，投资增长率达到30%，对当年国内生产总值实现9.21%的高增长起到了关键作用。

根据2015年8月全国人大常委会批准的相关议案，截至2014年底，全国地方政府债务余额为15.4万亿元，2016年3月全国人大批准的地方政府债务新限额为0.6万亿元，上述两项合计为16万亿元。根据财政部向全国人大提交的预算报告，2016年，地方政府专项债务余额为64801.9亿元，地方政府一般债务余额为107072.4亿元，合计17.18万亿元。

地方投融资平台存在的主要问题

随着地方投融资平台的快速发展，一些问题暴露出来。

1.自我定位和发展目标之间存在偏差

建立地方投融资平台的主要目标是筹集建设资金，投资于地方政府主导的建设项目。平台应定位为国有企业，不同于政府内部部门。但是，由于这些平台的前景和目标的特殊性，作为本土企业的投融资平台，它们缺乏自主性和独立性。在很大程度上，它们只是政府的资本输出部门，不具备独立经营和自负盈亏的能力。他们脱离政策支持后融资能力也很弱。一些地方投融资平台在失去政府资金的持续注入或土地出让收入的补贴后，立即陷入经营困境。作为企业，地方投融资平台在形式上属于有限责任公司。《公司法》要求设立有限责任公司要有独立的财产、独立的组织和独立的责任，但这些条件在实际操作中不能严格满足，导致偿债责任不明确。同时，出于绩效考虑，地方政府往往有很强的投资冲动，往往不顾平台的承载能力，推出一些超前的投资项目，导致大量地方投融资平台公司超负荷运营。

2.一些平台公司内部管理不规范

首先，人员构成不专业。作为一家金融公司，本地投融资平台的运作是高度专业化的。然而，现实中许多平台公司都是由政府相关部门的人员简单整合而成，缺乏财务管理、投资、项目评估、会计、法律等方面的专业人才。这种人员构成落后于现代金融企业职业经理人的发展模式。第二，平台的资金来源复杂。实际上，财政拨款只是地方投融资平台资金来源的一小部分。除了向银行再融资以外，土地所有权和政府分配的房地产是这些地方平台的主要资产。由于地方政府的优质资产相对有限，为了获得更大的融资能力，各种资产往往不分好坏地注入平台公司，这增加了这些资产管理的难度。一些资产配置后未能加强管理，使得风险越来越大。第三，平台公司的公司治理结构不完善。地方投融资平台的大部分高级管理人员由政府职能部门的负责人调任甚至兼任。虽然公司的章程和各种管理制度已经制定，有些已经按照现代企业制度的要求建立了董事会和监事会，但这些制度往往是空的，地方投融资平台的所有权和经营权实际上掌握在地方政府手中。为了“管理方便”，地方政府经常放弃这些制度规定。

3.一些平台公司面临偿付能力不足的问题

近年来，虽然地方财政收入持续增长，但与过去相比，增长势头有所减弱。2004年后，各地房地产价格飞涨，房地产相关税收成为当地经济发展的主要收入来源，土地使用权出让收入成为当地投融资平台的重要资金来源。然而，近年来房地产市场已经降温。根据财政部发布的数据，受房地产市场影响，2015年国有土地使用权出让收入为32547亿元，比上年减少8840亿元，降幅为21.4%。当房地产市场活跃时，银行通常会非常积极地向当地投资和融资平台放贷。随着金融机构货币政策的稳步回归，这部分资金来源无法持续增加。地方投融资平台投资的项目大多具有长期性，收回资金需要一定的时间。当资金来源突然减少时，项目的贷款期限匹配容易错位。由于缺乏足够的资金继续运营，一些平台存在无法按时偿还到期利息和本金的问题，导致还款风险。

4.对平台公司投融资行为的监管不完善

由于体制和机制问题，地方投融资平台监管一直是一个薄弱环节。近年来，各平台公司在经营管理中暴露出许多问题。相关部门已经出台了一些法律法规来规范其发展，但这些法规大多是在风险出现后出台的，更注重事后监管。当前，迫切需要开展事前和事后监管，加强对平台公司的管理，建立风险预警机制。目前，公司治理监督还缺乏真正有效的约束机制，这使得平台公司的决策无法完全摆脱盲目性和随意性。平台公司的绩效评估也是监管中的一个薄弱环节。平台运营商只注重政府意愿，缺乏市场思维和竞争意识，无法根据市场需求和法律完善内部机制，使资金使用更加科学高效。

5.地方投融资平台政策法规不完善

近年来，国家有关部门在地方投融资平台治理过程中出台了一系列政策和文件，在《担保法》、《预算法》等现行法律中也对地方政府的投融资行为进行了限制和规范。但是，总体而言，地方投融资平台的法制建设还比较薄弱。目前，对于地方投融资平台的设立、运营、退出和监管还没有系统的法律法规，不能有效地对各类平台公司进行法律约束。例如，《公司法》要求公司拥有独立的人格、资产和人员，但平台公司在现实中往往做不到这一点。在其他颁布的法律、法规和政策文件中，仍然存在一些矛盾。例如，在各地的融资实践中，经常会发行许多债券，有些还会向银行申请大量贷款。然而，由于政府与平台公司之间的复杂关系，在融资过程中形成的债务和责任，往往会有谁来承担的分歧。其他如地方政府应该承担多少责任，债权人如何从地方政府那里实现自己的权利，地方投融资平台能否依法破产等。是非常现实的法律问题。由于缺乏明确的法律规定，一些地方投融资平台存在问题，一些到期债务无法偿还，各种关系无法理顺。

6.地方债务置换很困难

近年来，加强对地方投融资平台的监管引起了国家相关部门的关注。2014年，《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》提出“剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”；2015年，《国务院关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的通知》规定了平台公司在建项目的后续融资；2016年1月，财政部发布了《地方政府债务限额管理实施意见》，要求地方政府债务实行限额管理。

为落实上述要求，各地逐步清理和控制平台公司新增债务，按照国务院有关安排开展债券置换工作，发行政府债券偿还到期债务本金，避免平台公司因资金链断裂而面临更大风险。根据有关安排，2015年，3.4万亿元的债券在16万亿元的总存量债务中已被取代，其余12.6万亿元的存量债务将在2016年及未来两年被取代。但是，从目前置换工作的实际进展来看，这项任务还是相当艰巨的，主要是因为各地的债务情况千差万别，没有一个办法就可以彻底解决。即使债券置换工作完成，原平台公司也无法清理和关闭。因为这些，

地方投融资平台不转型带来的风险

由于发展的巨大风险和转型发展的困难，地方投融资平台的风险与对策研究已成为当前经济金融领域的热门话题，也是当前亟待解决的问题。如果这个问题不能得到妥善解决，将会产生一系列严重的风险。

1.平台公司的财务风险

目前各地的投融资平台往往资金来源单一，大部分依靠土地收益。当经济快速增长时，土地财务估值会相应增加，平台公司会出现过度借贷；当经济放缓时，土地金融的萎缩不仅降低了平台的融资能力，也使其偿债能力不足，银行对平台公司的金融支持也会减少，形成连锁反应。在严重的情况下，当地投融资平台的资金链将会断裂。如果不能及时解决，它的运行将是不可持续的。

2.银行的金融风险

银行愿意向本地投资和融资平台放贷，并在评级方面给予特别关注。他们对平台背后的政府感兴趣。在一些评级机构和银行看来，地方投融资平台代表地方政府，因此很容易给出aa以上的评级，这样它们就可以顺利进入银行间债券和信托市场，而且所授予的信用额度通常很大。在贷款审查方面，银行容易放松对地方投融资平台的检查，往往故意忽视地方政府非法担保承诺的情况，导致部分银行贷款过于集中，结构不合理，容易引发银行信贷风险和流动性风险。此外，由于银行贷款审批不严，地方政府通过投融资平台“隐性借款”也时有发生，一些贷款合同不能反映资金的真实使用情况。由于这部分债务没有纳入地方政府的公共预算，信息更加不透明，缺乏有效的监管，这使得风险更有可能发生。目前，本地投融资平台引发的金融风险仍然是本地可控的，但未来各平台公司的债务偿还将更加集中，不良贷款的出现往往有3-5年的滞后期，这可能导致不可忽视的金融风险。

3.地方政府的金融风险

地方投融资平台是由地方政府牵头的独立法人机构。根据相关法律，当当地投融资平台违约时，将面临破产清算的风险。作为这些平台公司的发起者，地方政府负责救助其债务违约。另外，为了加快地方建设，提高融资能力，地方政府也通过各种方式做出了一些保证。当担保对象发生债务偿还危机时，地方政府将承担连带责任。上述两种责任要求地方政府具备偿付能力，但地方政府对其所属的平台公司缺乏预警机制和风险控制措施，双方存在信息不对称。经常令人惊讶的是，平台公司对其资本使用、管理水平和债务偿还状况缺乏及时和清晰的了解。《预算法》修订后，地方财政支出更加严格和规范，地方政府在承担平台公司引起的债务偿还和担保责任时，面临着能力和程序的双重约束。当平台公司出现问题时，想象政府会处理是不现实的。

4.经济发展的波动风险

地方投融资平台的债务问题往往具有杠杆效应。平台公司的大量建立加强了经济发展对投资的依赖。一些地方政府在追求政治成就的同时，高度重视地方投融资平台在促进地区gdp增长中的作用。他们发展经济的主要动力不是把地方经济做大做强，而是把融资平台做大做强。在一些地方，平台公司的资产在不断增加。对于这些平台公司来说，虽然政府的财政收入、应收账款、股权和债权是其资产的重要组成部分，但最重要的资产往往与土地抵押有关。因此，一些地方政府热衷于开发房地产市场，导致房地产开发过热，不利于整个经济的健康稳定增长。目前，一些地方政府很清楚高房价和高地价带来的危害。然而，由于当地经济发展与房地产市场之间的强相关性，他们不得不试图推高房价，以换取暂时的经济增长，造成了经济结构的畸形，为经济发展制造了巨大的隐患。

(作者是国务院发展研究中心资产管理办公室主任)