为绿色发展培育创新的土壤(下)

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(二)中国绿色技术创新的最大挑战是制度障碍

中国绿色技术创新不足，国际差距大，产业化规模有限。除了过去对绿色发展缺乏重视、企业R&D能力相对落后、科研成果转化率低以及大多数发达国家缺乏转让尖端绿色技术的意愿之外，目前最大的挑战是中国绿色发展面临的诸多制度和制度障碍。

首先，有许多政府机构参与绿色发展、环境保护等领域，不同部门和政策之间的协调性不强。因为绿色技术的领域很多，而且绿色产业具有很强的渗透性和广泛的交叉性，发改委、工业和信息化部、环境保护部、科技部，以及土地、水利、海洋、农业、林业、住房建设等许多部门。都有责任促进绿色技术创新。不可避免地会出现多头管理、资源分散、协调困难，甚至部门间相互推诿和指责，从而导致政策孤立或政策体系的冲突和结构性失衡。科技创新从中央到地方的协调机制不健全，地方官员绩效考核中绿色发展指标难以量化，也在一定程度上加剧了部门、区块和区域的划分。

二是绿色技术公共投资规模相对有限，以税收、投融资为代表的经济手段的激励效果不佳。目前，我国绿色技术项目主要依靠临时政府补助和政策贷款，但投资规模相对有限，尚未形成稳定的政府投资机制。这主要受环保总支出规模的限制。2014年，中国国家财政环境保护支出占国内生产总值的0.59%，而自20世纪70年代以来，一些发达国家占2%。此外，地方财政规模不足，环保支出差异较大，绿色科技项目资金越来越紧张。虽然自2010年以来，中国先后设立了清洁发展机制基金、清洁生产专项基金和节能减排专项基金，但由于缺乏对专项基金使用的监管和区域污染外溢的影响，对吸引社会资本参与的拉动作用不强。与此同时，包括绿色信贷、绿色债券、绿色保险和股权投资在内的绿色金融体系在我国还处于探索阶段，资本市场和专业中介服务机构的运作还不成熟，制约了绿色产业的发展。此外，绿色技术成果转化缺乏减免税、环境税收制度不完善以及中央政府向地方政府的转移支付效率低下也影响了地方政府和企业投资绿色技术项目的积极性。

第三，政府绿色采购起步较晚，制度不够完善。自20世纪80年代末欧洲一些国家实施环境友好型产品和服务的政府采购以来，政府绿色采购作为一种环境政策和需求侧创新政策工具，逐渐成为全球趋势。我国于2002年颁布了《政府采购法》，也首次为公共绿色采购提供了法律依据，但相应的发展仍然相对缓慢。2013年，中国节能环保产品的政府采购比例接近20%，但与一些发达国家仍有较大差距。关键原因在于采购制度设计的缺陷。如绿色采购清单覆盖面小，主要体现在节能环保产品的强制采购和优先采购政策上，工程和服务项目的采购涉及较少。又如，能否列入节能环保产品名单，主要是基于最终产品功能的界定，对其生产过程是否节能环保的评价不够。此外，许多科技含量高的绿色创新产品或服务往往很难中标，因为它们缺乏价格竞争力，这是由于政府采购过分强调"资本节约率"等评价标准、资金来源不足以及采购预算信息不透明等因素造成的。

第四，绿色技术推广的保障机制仍需完善，落后的环保技术标准也影响了绿色技术的创新。例如，中国在模仿和实施发达国家普遍建立的绿色专利快速审查机制后，由于缺乏配套的相关审批程序、各地区审查标准差异较大、忽视中小企业的需求、绿色技术评判标准不明确、缺乏第三方论证等因素，绿色专利快速审查制度在中国的实施效果受到很大影响。例如，新《环境保护法》虽然明确规定了“国家支持环保R&D及应用，鼓励环保产业发展和信息化建设”的原则，但一些行业的环保技术标准与国际标准接轨较弱，标准修订滞后，处罚力度较小，相应的部门和地方法规仍然缺失。这也严重制约了法律和政策对企业大规模采用绿色技术和绿色转型的落后影响。

第五，市场化激励手段不足，资源和环境成本的价格体系扭曲，导致绿色技术创新的逆向激励。例如，为了促进资源有偿使用和排放交易制度，鼓励企业实施节能改造，中国在11个省市开展了试点项目。截至2014年底，试点地区交易总量已达到53亿元，但试点工作仍面临诸多障碍:排污权分配及其性质没有明确的法律依据，排污权初始分配没有统一的技术规范，排污权交易二级市场不发达。与此同时，扭曲的资源环境价格体系引发了“劣币驱逐良币”的逆向激励。例如，中国天然气的出厂价长期低于进口价格，导致上下颠倒的买卖现象，不利于清洁技术(如天然气代替煤电)的推广。

完善绿色技术创新机制设计的建议

加强实施各部门之间、中央与地方之间、不同地区之间、不同行业之间的统筹协调机制。应全面构建引导、鼓励和保障绿色技术创新的政策体系，包括供给方政策、需求方政策和改善制度条件的环境方政策三个方向的政策措施。

由于每个国家都会对自己熟悉的制度和技术产生“路径依赖”，巨额的储蓄资产和转型的“惯性”将导致新兴的具有巨大利润潜力的绿色变革，这在短期内很难改变人们的行为。因此，只有通过创新打破既定的发展模式和决策模式，增长才能以耗尽自然资本为代价而停止。绿色技术创新促进绿色发展事半功倍。在如此重大的制度变迁过程中，政府的重要职责是突破制度和制度障碍，培育绿色发展的创新土壤。对我国而言，有利于绿色技术创新的机制设计目标是克服绿色技术的市场失灵，降低交易成本和行为风险，避免落后的弊端。实现途径在于优化创新资源配置，有效利用市场信息，激励利益相关者。为此，我们提出以下政策建议。

一是加强落实各部门、中央和地方、不同地区、不同行业的统筹协调机制。

要发展绿色技术和绿色产业，跨部门、跨地区、跨领域的管理协调和分工合作至关重要，当前各自为政、措施冲突、地方保护和产业分工的不利局面必须尽快改变。建议中央以“国家气候变化、节能减排领导小组”为组长，进一步加强绿色技术创新的整体决策，协调解决重大问题，提高运行效率，减少部门间的政策冲突。各地要建立健全生态文明建设的领导体制和工作机制，加强绿色技术创新的协调与合作，形成统筹规划、合理分工、顺利实施、强监管的组织保障。

第二，构建引导、鼓励和保障绿色技术创新的综合政策体系。具体而言，它包括三个方向的政策倡议。

首先是供应方政策。首先，要充分发挥政府的引导和支持作用，重点加强公众对绿色共性技术研发、人才队伍建设和中小企业创新的支持；提高环保资金的利用效率，形成稳定、充足、高效的投资机制，特别是在环保设施、生态恢复、循环利用、能效提升和主要节能设备等薄弱领域。其次，要通过减税免税、贷款优惠、专项资金和财政补贴等公共投资改善各种公共服务，发挥杠杆效应，吸引各种社会资本的广泛参与。第三，政府部门不仅要督促企业通过罚款或税收等方式加强节能减排，还要积极推进排污权交易和绿色金融等市场化手段，加强对绿色技术创新的经济激励。

第二，需求方政策。关键之一是完善政府绿色采购体系的框架体系。我们应考虑尽快颁布中国《绿色产品采购法》或修改现行《政府采购法》中相关的绿色采购内容，明确专门机构及其职责，建立绿色产品标准和绿色采购清单。要逐步扩大绿色采购的范围，更加注重节能环保产品的全生命周期和科技创新水平，建立科学的公共绿色采购评价体系，加强相应的组织能力(如环保部门与采购部门的互动，增加专业人才等)。)。第二个重点是积极推动制定符合国际标准的各种绿色技术标准，包括能耗、污染物排放、环境质量、节能标准和环保标签等。，辅以强大的实施和动态更新机制，迫使企业采用绿色技术，促进工业绿色转型。

三是改善制度条件的环境政策。这种政策的关键在于创造一个保护产权、公平竞争、信息透明、机制合理的创新环境。例如，政府通过自身的监管改革和促进竞争政策来打破行业壁垒。另一个例子是通过改进现有的绿色专利快速审查系统和改善知识产权保护环境来促进绿色技术的研发。另一个例子是通过建立公共知识网络、改善信息传播、支持生产、教育和研究的结合以及鼓励绿色投资领域的公私合作项目来扩大绿色技术创新系统的开放性。此外，要进一步完善绿色立法，严格实施绿色绩效评价，大力推进绿色消费，引导公众参与。

(作者:国务院发展研究中心技术经济研究部)