城市群通勤就业 呼唤政府间合作治理机制

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近年来，中国高速铁路网的快速发展给跨城市通勤就业带来了新的面貌。百度地图开放平台大数据显示，在长三角、珠三角和京津冀地区，三小时经济圈的辐射效应越来越明显，并存在稳定的跨城市通勤现象。通勤“城市对”由中心城市和周边城市组成，包括上海-苏州(昆山)、广州-佛山、北京-廊坊、南京-镇江、杭州-嘉兴和绍兴等。“城市对”之间的早晚旅行以钟摆潮汐为特征。

通勤就业是指居民居住地和工作地之间的交通活动，可追溯到18世纪后期，在伦敦的郊区化中发挥了重要作用。通勤就业越来越受欢迎，这是城市化的一个重要标志。通勤和就业活动需要通过一定的交通工具来完成。在西方发达国家，特别是美国，通勤就业的特点是以汽车为导向，私人机动车在模式共享中占主导地位，这导致了交通拥堵、事故和污染等外部问题。在亚洲一些人口稠密的地区，通勤就业是以公交车为导向的。即使在城市道路网和机动化相对成熟的条件下，轨道交通对于长途旅行仍然非常有吸引力和竞争力，因此它已经成为城市中最重要的通勤方式。此外，随着城际铁路的联网，“高铁与地铁”的结合，跨城市通勤和就业现象将在经济发达地区率先出现。

不可否认，城市群通勤就业是市场力量的结果，但其发展离不开一些重要的基础条件，如设施网络化、制度统一、政策一体化等。有时这些条件很难由市场自发解决，城市群地方政府有必要建立协调合作机制，并积极引导和创造。特别是在中国这样一个市场机制不完善的国家，单纯依靠市场机制来促进城市群通勤就业功能的形成可能需要很长时间。这就要求政府采取相应的对策，协调城市群形成中的各种利益冲突和矛盾，应对城市群发展中的诸多风险和问题。

政府合作治理机制在城市群通勤就业中发挥着重要作用。

首先，地方政府之间达成共识，自上而下进行全面规划和科学引导，是保证我国城市群健康发展的关键。地方政府有必要跨越行政边界，制定全面的发展规划，并对城市群的交通系统、土地利用、产业布局、市政基础设施和配套设施等公共服务进行前瞻性和系统性的考虑。在东京、纽约和巴黎这三个大都市地区，政府的规划指导标志着发展进程。特别是日本东京都市圈的五大规划为基础设施建设和区域经济一体化奠定了基础。纽约大都市区的经济一体化主要得益于美国市场经济的发展和完善，但也有政府的规划指导。

其次，城市群通勤就业需要大规模基础设施网络的支持，基础设施的规划和建设是政府的基本职能之一。由于基础设施是一种准公共产品，市场很难进行大规模的投资、规划和建设，只有依靠政府才能完成。城市群是一个工业和人口高度集中的地区，经济活动高度密集，人员和物资高度流动。随着城市群通勤就业规模的扩大，对交通、居住环境、污水处理等市政基础设施提出了更高的要求。地方政府有责任通过合作与协作继续投资基础设施建设和运营，为城市群一体化提供基础物质网络支持。

第三，城市群通勤就业所涉及的民生需求(爱情基础、净资产、信息)和社会保障迫切需要城市群地方政府之间的协调与合作。城市群通常包含多个行政区划，每个城市属于不同的行政单位。行政区划自然成为人们跨区域流动、就业和迁移的障碍。此外，中国中央与地方分权改革后，地方政府成为主要利益主体，利益诉求越来越强烈。在地方政府绩效评估的经济导向下，城市群相邻区域的地方政府在吸引投资和引进人才方面处于竞争状态，不利于城市群经济社会功能的整合和整体竞争力的提升。地方政府过度竞争阻碍了合作共赢和协调发展的形成。一个关键点是，随着人口扩散、产业转移和城市蔓延，城市群中的通勤就业往往出现在城市边缘，而相关的民生需求，如住房、医疗和教育，以及相关的基本社会保障需求，则处于政府公共服务供给的“边缘地带”。没有政府间的合作机制，这些地区的基础设施和民生支持将长期处于不足状态，这将成为阻碍城市群通勤就业发展的瓶颈。

从政府间协调机制的实践来看，长三角城市群采用了多种不同的政府合作模式，如上海的“规划管理型政府运作模式”、江苏的“地方政府促进型管理模式”和浙江的“从自由放任到创造良好环境的地方政府管理模式”。在珠江三角洲城市群的发展中，政府主要通过粤、港、澳三地政府之间的协商，促进整个珠江三角洲都市圈发展的经济一体化。在国家发改委的协调下，相关部门早在2005年就达成了关于区域经济合作的廊坊共识。这些合作与协调机制的促进和完善，极大地解决了城市群通勤就业形成和发展的瓶颈问题，消除了制度和政策障碍，促进了当今城市群通勤就业从无到有的转型进程，为城市群的进一步融合和发展提供了宝贵经验。

(作者是上海财经大学公共政策与治理研究所研究员，交通经济与政策研究中心主任)