地方政府性债务风险处置应预防和应急相结合

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本报记者罗

为落实预算法规定，进一步加强地方政府债务管理，实施积极的财政政策，规范地方政府借贷行为，引导金融机构依法合理预期，充分发挥政府在调节经济社会发展借贷中的积极作用，国务院办公厅近日发布了《地方政府债务风险应急预案》(以下简称《应急预案》)，对地方政府债务风险应急工作进行了统筹安排和系统安排。

接受《中国经济时报》采访的相关专家表示，该计划出台的主要目的之一是应对地方政府债务风险，实现事前规范化指导。引入这一措施可以促进将政府债务纳入预算管理，促进风险评估和建立预警机制。有效加强地方政府债务管理，保护债权人利益具有重要意义。同时，这也是预算法关于“建立地方政府债务风险评估预警机制、应急机制和责任追究制度”在实践中的具体体现。建立和完善化解地方政府债务风险的应急机制

根据该计划，地方政府债务包括地方政府债券和非政府债券形式的现有政府债务，以及通过清算和筛选确定的或有债务。建立和完善地方政府债务风险应急工作机制，牢牢把握无区域性系统性风险底线。那么，我国地方政府债务风险应急处置存在哪些问题，如何解决？地方政府应对债务风险的意义是什么？

中国社会科学院金融与经济战略研究室副研究员何在接受《中国经济时报》采访时表示，当前中国地方债务风险主要表现在一些地方债务规模过大、债务期限不合理、金融偿付能力弱、未来支出刚性高。

代新认为，要解决这些问题，需要一套系统设计和管理变革。首先，我们必须使地方财政实现长期可持续性；其次，要落实好东西权和支出责任的划分；最后，引入债务风险预警机制。

“目前，我国地方政府债务风险总体可控，但部分地区债务比例超过预警标准，导致偿付能力弱化。在借款的具体操作中，一些地区在融资、政府和社会资本合作项目的操作上存在违规行为。”中国社会科学院财经战略研究室助理研究员刘白辉在接受《中国经济时报》记者采访时说。

不过，刘百会也表示，这些问题都处于局部萌芽阶段，并不构成对整体债务形势的挑战。可以通过事前的规范引导和事后的严格约束来解决，有效避免地方债务问题的蔓延和深化。

“如果之前的地方政府债务预计将由更高一级政府甚至是中央政府承担，那么在这个计划之后，地方政府将逐步明确其借款责任，并考虑如何保持当前借款和未来债务偿还之间的平衡。”何代新说，这一计划的最大意义在于完成了第一步，即确立地方政府的债务偿还责任。这对建立更加公开透明的地方政府贷款机制，化解地方政府债务风险具有积极意义。

明确还款责任，及时启动问责机制

“地方政府债务问题的症结之一是谁有责任支付，而官方期限与贷款周期之间往往存在不匹配。”何代新表示，《预案》对债务与在职官员的关系以及如何避免未来金融资金透支作出了相关规定。

根据预算法、担保法、合同法和司法解释，“预案”区分不同类型的债务，提出处置原则，实现债权人和债务人依法合理分担债务风险。

《方案》提出地方政府应依法承担地方政府债券的全部偿还责任。对于以非政府债券形式存在的政府债务，如果债务人是地方政府及其部门，必须以政府债券替代，由地方政府承担偿还责任；债务人为企业、事业单位的，经当地政府、债权人和债务人协商一致后，可根据相关法律法规进行分类，并在规定期限内以当地政府债券替代，以保护债权人和债务人的合法权益。

股票或有债务依法不是政府债务，涉及地方政府及其部门出具的无效担保合同的，地方政府及其部门应当依法承担相应的民事责任；政府可以承担一定的援助责任的，地方政府应当酌情提供援助，但保留对债务人的追偿权。

此外，何还表示，该计划最大的亮点是将市场机制引入地方债务问题。“预案”警告金融市场中的债权人，使他们在放贷时更加关注借贷风险，并约束地方政府随意借贷和增加支出。

《规划》强调，根据相关法律政策，针对不同的地方政府债务风险事件，应及时启动问责机制。对此，刘白辉表示，问责机制的提出是对预算法、国务院关于加强地方政府债务管理的意见等法律文件精神的回应。对各种地方政府债务风险事件启动有针对性的问责机制，将地方债务风险处置纳入绩效评估范围，可以实现地方债务的事后管理，起到警示作用。

“防患于未然”，有效防范和化解金融和金融风险

财政部有关负责人表示，下发《预案》的目的是建立和完善地方政府债务风险应急工作机制，坚持快速反应、分类政策、各司其职、相互配合、稳步应对，牢牢把握无区域性系统性风险底线，有效防范和化解金融风险，维护经济安全和社会稳定。

刘百会表示，面对规模日益扩大的地方债务，“预案”是必要的“未雨绸缪”。但是，文件中所包含的一些措施也会影响个别地方政府的财政支出节奏，进而可能影响政府的基本公共服务供给。例如，“金融重组”计划的目标是促进地方政府增加收入、减少支出和处置资产，从而使偿债能力与债务规模相匹配。处理这些问题是世界各国的普遍做法，但也将削弱地方政府当前的财政支出能力。

刘百会表示，在实施规划的过程中，要牢牢把握规划的核心宗旨和主题，着力防范金融风险，增强地方财政的可持续性。同时，对地方债务的关注不应干扰地方政府的基本职能，应注意确保合理的基本公共服务需求得到满足。

代新表示，该计划的实施可能是一个长期的过程，并不是所有地方政府都容易充分履行其风险管理职责。然而，如果这一周期能够尽可能缩短，将极大地有助于解决当前地方政府债务风险问题。

代新建议，一方面要建立信息传递机制，与金融机构沟通协调贷款信息，准确预警市场风险；另一方面，通过建立激励机制，激励地方政府约束自己的借贷行为。此外，它还可以减少地方政府对更高层次事务的支付和地方政府对过去债务的支付。