我国须全力推进土壤污染防治立法

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我们的记者张立民

近年来，走绿色道路已经成为中国的发展战略。因此，空防治气、水、土的相关法律制度和标准需要逐步完善。然而，与前两者相比，土壤污染防治立法稍显滞后。因此，人们不断呼吁尽快立法防治土壤污染。不久前，湖北率先实施了《湖北省土壤污染防治条例》，这似乎标志着国家防治土壤污染的立法不再是“只闻其声”。

为了进一步了解土壤污染防治立法的必要性、相关建议以及湖北省的示范作用，《中国经济时报》记者采访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所法律与治理研究室副主任吴平。

迫切需要促进国家立法

中国经济时报:虽然中国已经颁布了《土壤十条》，但是关于土壤污染防治的立法还很缺乏。紧急立法的必要性是什么？

吴平:防治土壤污染刻不容缓。与空气污染和水污染相比，土壤污染的原因更加复杂，结果更加隐蔽，处理更加困难，因此更有必要尽快进行有效的防治。

根据环境保护部和国土资源部2014年发布的《全国土壤污染调查公报》，全国土壤点总超标率为16.1%，轻度污染点比例接近5%。部分地区土壤污染严重，耕地点超标率为19.4%。耕地土壤环境质量令人担忧，工矿废弃地土壤环境问题突出。土壤污染的悲观状况与防治法律体系建设明显滞后、分类和治理标准体系不完善相对应，导致土壤环境保护缺乏依据和指导。

无论是土壤污染的预防、治理和责任追究，还是人们保护意识的提高，都有赖于健全的法律，依法防治土壤污染迫在眉睫。

现行立法难以从根本上有效遏制和控制土壤污染。虽然新的环境保护法规定要加强土壤保护，但依据其基本环境法很难为土壤污染防治提供具体指导。

《土壤十条》虽然为土壤环境保护提供了清晰的路线图和顶层设计，但毕竟是规范性文件，其强制性约束力不足，需要立法来保障。

此外，虽然各地相继出台了土壤污染防治文件，有些地方甚至开始立法先行，但土壤污染防治工作具有全球性意义，地方文件法律效力低，稳定性和一致性差，不可能从根本上遏制全国土壤污染的严重趋势。只有推进国家立法，才能实现土壤环境的有力保障和可持续防治。

立法还必须有标准的合作

中国经济时报:土壤立法保护需要符合土壤环境质量标准吗？为什么？

吴平:土壤环境质量标准实质上是用定量指标来反映土壤环境质量的界限。

一方面，土壤保护的法治化具有高度的科学性和技术性，土壤环境标准的制定不仅是衡量土壤质量的主要依据，也是判断土壤是否受到污染的依据，是土壤环境保护执法的重要尺度和土壤科学管理的技术基础，能够有效评估土壤污染防治的效果，在土壤保护立法中占有不可替代的地位。如果没有土壤环境质量标准，就很难在土壤中遵循法治。

另一方面，土壤环境质量标准是整个土壤环境标准体系的核心，它不仅是其他土壤环境标准的基础和前提，而且对相当数量的环境行政许可具有先决影响。因此，为了有效促进土壤立法乃至整个环境法治，有必要建立与之相匹配的土壤环境质量标准。

地方立法可以适应当地条件

中国经济时报:总的来说，在立法方面，中国的做法是附属法律比上级法律更严格，地方标准比国家标准更严格。然而，我国部分土壤环境背景值重金属含量较高，这不是土壤环境污染造成的。因此，一些意见认为，土壤立法应打破常规思维，否则难以执行和实施。也就是说，对于土壤和区域中含有重金属的地方，土壤环境质量标准不一定比国家标准更严格，地方立法也不一定比上级法律更严格。这个建议合理吗？

吴平:这种观点的初衷是在立法上考虑不同地区的具体情况，将非人为的土壤质量退化排除在土壤环境标准之外。原意是好的，但表述不准确，建议不恰当。

首先，这种说法是不准确的。在遵循上位法规定的前提下，下位法可以根据各地的具体情况做出详细规定。上级法律的强制性规范不能放松或违反。

根据《立法法》的规定，地方性法规可以概括为三种类型:实施性立法、自治性立法和一审。实施立法是指国家立法的细化，自治立法是指地方事务的立法，先行立法是指中央政府缺乏立法时，地方政府可以先制定地方性法规。无论属于哪一类，除自治条例和特别条例可以修改而不违反中央立法的基本原则外，地方性法规不得违反中央立法的规定。

具体到土壤污染防治立法领域，由于现阶段国家层面的土壤保护立法尚未颁布，地方立法机构自然可以根据各地的具体情况制定地方性法规，而不违反法律和行政法规，如《湖北省土壤污染防治条例》的颁布。

因此，一旦国家立法颁布，地方立法必须根据《土壤污染防治法》进行修订，并遵循上级法律。从土壤学的角度出发，建议立法应适应不同地区的土壤条件，这不利于法律秩序、整体性和强制性的实现。

其次，为了达到反映土壤环境质量标准区域差异的目的，可以对现行的土壤环境质量标准进行修订，并根据不同的土壤环境背景值进行相应的土壤环境评价和管理。

现行土壤环境标准自1996年实施至今已有21年。在土壤污染变化较大的情况下，现行的土壤环境质量标准在适用范围和项目指标上不能有效反映当前土壤问题的复杂性和差异性，也不能充分反映当代土壤环境保护工作的预防为主、风险管控等特点。

特别是现行标准以“七五”土壤环境背景调查数据为基础，对土壤环境背景值采用一刀切的方法，没有充分考虑不同地方的不同情况，导致土壤环境质量标准在不同地方没有取得良好的实际效果。

事实上，土壤环境质量的安全与否与土地利用类型密切相关，并不对应唯一的标准值。因此，要加快新的土壤环境质量标准的出台，不仅要扩大适用范围和项目指标，还要根据不同的污染程度和不同的土地类型确定相应的土壤环境质量标准，强调根据不同的土壤环境背景值对土壤环境质量进行评价和管理，以体现区域差异，并根据国家标准制定地方土地环境质量标准。

湖北的第一次立法可以提供第一手经验

中国经济时报:湖北率先实施了土壤污染防治立法，它在未来的国家立法中将扮演什么角色？

吴萍:《湖北省土壤污染防治条例》是我国第一部土壤污染防治地方法规，它不仅是实践绿色发展理念的具体体现，也为其他地方立法提供了先进经验，优秀的制度可以为国家立法积累重要经验。

在立法理念、政府责任、特定用途土壤保护、信息公开与公众参与、法律责任等方面有许多亮点，可供国家立法借鉴。

首先，预防为主、保护为主、风险管控为辅的立法理念通过多种制度体现出来:制定土壤污染高风险行业名单，对重点行业实施清洁生产评价和审核制度，针对不同的土壤污染源制定相应的预防措施。

其次，“行政首长负责制”、“终身负责制”的实施和土壤环境质量普查，明确了政府及其相关部门的职责，改变了“多头土壤管理”的局面。

第三，设立专门章节，加强对农产品产地和居住建设用地特殊土壤环境的保护，对农产品产地和建设用地实行分级管理。强调信息公开和公众参与，建立土壤环境信息发布制度，实施土壤污染防治报告和奖励制度，支持土壤环境公益诉讼和维权行为。

最后，严厉处罚，建立日常连续处罚和建立信用档案等制度。