被忽略的地方政府资产 可解决当前债务困境

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[中国地方政府也有大量未被充分发掘和有效利用的隐性资产。通过一系列改革措施，我们相信大多数地方政府不仅可以轻松解决债务困境，甚至可以筹集更多资金发展地方经济]

2016年底，国内外对中国相对较高的地方政府债务给予了更多关注。11月14日，国务院发布了《地方政府债务风险应急预案》，该预案被认为是基于中央政府一再强调不要向地方政府借款，并再次向地方政府发出了更明确的借款警告信号。

事实上，作者认为这种担心是多余的。根据国际货币基金组织(imf)的报告，世界各国普遍低估了政府的非金融资产。由于缺乏透明度，许多地方政府持有的资产没有纳入会计核算。如果计算合理，总体情况是许多国家的资产多于债务。因此，发现隐藏的公共财富并实现相应的资产回报对全球经济发展至关重要。

中国地方政府也有大量未被充分发掘和有效利用的隐性资产。通过一系列改革措施，我们相信绝大多数地方政府不仅可以轻松解决债务困境，甚至可以筹集更多资金发展地方经济。

被忽视的地方公共商业资产

大多数地方政府拥有的商业资产比普通人所理解的还要多，甚至许多政府自己也知道得不够多。即使地方政府知道他们拥有的资产，他们也很少考虑如何最大化这些资产的利润。如果管理得当，这些商业资产可以带来源源不断的好处。在大量丰富的案例研究中，地方政府公共商业资产的低效率和低财务回报得到了证明。

地方政府公共商业资产是指政府拥有的资产或经营(直接或间接持有)或经过适当开发、重组和合理使用后产生的非税收入，通常包括:经营企业，如提供能源、水和交通运输的企业；金融服务，如银行和其他地方金融机构；停车位和公共数据等非公司活动；基于收费或与公私伙伴关系相关的基础设施；未使用和未开发的房地产或土地资源，或由公共机构和第三方使用，但未得到合理有效的利用。

即使是经济不发达的地方政府也有大量未使用的房地产或土地资源、公用事业和商业资产。鉴于许多地方政府目前面临债务压力，现在可能是考虑释放这些资产价值的好时机。通过改革，一方面，地方政府资产负债表上的资产将会增加，另一方面，这些资产将会获得一定的收益，这将为地方政府投资基础设施建设提供更多的资金来源。

我们不主张将这些资产私有化或改变其所有权，而是通过加强管理，以市场化的形式释放这些资产的利润率，从而有效地促进经济发展。

通过拟设立的地方财富基金或控股公司，我们可以以更加市场化和专业化的方式管理地方政府资产，并独立运作(避免政府干预，防止地方政府更迭的影响)，最终增加地方政府急需的基础设施投资资金。

一些国际案例可以借鉴

让我们看一个美国案例。位于伊利湖南岸的俄亥俄州克利夫兰并不富裕。其2014年的账面资产约为60亿美元，但负债远远高于资产。然而，当克利夫兰计算其资产的账面价值时，它将历史成本作为价值，而不是市场价值。此外，由于法律的缺陷，该市在1980年之前获得的一些资产没有计入现有的账面资产。

如果克利夫兰采用国际会计准则，克利夫兰拥有的资产将增加数倍。保守的粗略计算表明，会计准则变更后，该市的资产应该是现有账面资产的5倍，即300亿美元，其中不包括因法律缺陷而无法计入的资产。可悲的是，资不抵债的克利夫兰市政府对此一无所知，也没有采取任何措施。类似的现象在金融高度发达的美国并不常见，但却相当普遍。

采用合理的会计准则，将地方政府拥有的巨额财富以市场价值而非历史成本计入资产负债表，这只是第一步。其次，充分理解这些资产基于市场的回报也是至关重要的一步。这样，政府和利益相关者就可以清楚地看到地方公共资产是否得到了有效的管理和利用。

公共商业资产的专业化管理

让我们看一个可以在中国很多地方实施的案例。其主要思想是开发地方政府没有合理利用的房地产或土地资源。

英国国家卫生服务局在伦敦市中心重建了一所医院。伦敦市中心的土地很大。医院改建时，更合理地配置了土地资源，并腾出部分土地用于开发商品房和办公楼。这一小小的举动筹集了医院重建英国一流医院的全部资金，不仅节省了财政拨款，还获得了大量资金用于购买先进设备和投资研发。

国家健康服务中心的建筑面积是英国最大的房地产开发和投资公司之一britishland的10倍，市值约200亿英镑。此外，这个英国政府部门还有大量未开发的土地资源。也就是说，如果一个英国政府部门专业地管理一些公共资产，它将释放出巨大的资产。事实上，英国还没有这样做，而瑞典在这方面已经领先。

在中国几乎所有的城市，地方政府都有很多土地或房地产资源可以更专业地管理，比如伦敦市中心的这家医院。除了医院，还有学校、机构甚至政府部门。在不影响这些机构的前提下，如果地方政府合理配置部分资产，成立专业的房地产开发公司进行市场化运作，地方政府的巨额资产将得到释放，对地方债务过度的担忧将得到解决。

建立本地财富基金管理或控股公司

为了实施这一计划，作者建议地方政府设立地方财富基金来管理所有公共商业资产，将地方国有企业分配到该基金中，并建立合理的公共资产负债表。透明度、独立性和专业管理至关重要。

首先，为了防止地方政府更迭的影响，地方政府应该避免干预财富基金的运作。这样，基金就可以在一个独立的主体上从事专业的业务风险管理。其次，使用适当的资产负债表可以使资产的生命周期与投资管理更加一致，同时，资产负债表可以清楚地显示基金管理团队是否正确使用了投资以及净资产值的增长情况。

(邓达是瑞典工业部前部长，曾领导过瑞典国有企业改革，也是2015年《金融时报》和《经济学人》的最佳图书作者。他的新作《城市公共财富》将于2017年1月由布鲁金斯学会出版社出版；赵广斌是普华永道(中国)的高级经济学家