借鉴国际经验改革我国农业支持政策

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我国现行的以价格支持为主的农业支持政策导致了“高价格、高库存、高进口”等问题。自2014年以来，棉花和大豆目标价格补贴、玉米生产者补贴等改革措施相继实施，但仍存在多个政策目标未能分离、政策间缺乏系统性协同、缺乏制定精确政策的能力等问题。尽快摆脱最低收购价和临时收储政策带来的困境，提高农业质量、效率和竞争力，是农业供给侧结构改革的重要内容。在总结近两年相关改革实践的基础上，充分借鉴发达国家的经验，尽快建立以非价格支持为主导的新型农业支持政策体系。

鄢国观点

程兴庆

十多年来，中国以价格支持为基础的农业支持政策在促进农业生产、保障农民收入和稳定农产品市场方面发挥了重要作用。然而，随着国内外市场形势的变化，多重政策保障功能的重叠导致“底价”变成“市场价格”，临时采购和储存变成常年采购和储存，造成了严重的市场扭曲，达到了急需改革的临界点。中国作为一个人口众多、农业人口比重较高的发展中国家，已经高度融入全球农产品市场，农业支持政策改革面临着国内成本上升和国际农产品价格下降的双重压力，以及国内农业政策目标和wto补贴限制的双重约束，需要在借鉴发达国家经验的基础上，进行全面规划、系统设计和精心推进。

发达国家对农业支持政策进行了重大调整

发达国家曾经主要通过价格支持来支持和保护农业。然而，鉴于农产品过剩、财政负担增加、市场监管失败、农业竞争力下降以及多哈回合和乌拉圭回合农业谈判面临的压力，自20世纪90年代以来，欧美国家开始推动农业支持政策改革，逐步减少价格支持，转向与价格和生产脱钩的其他支持。新的支持政策更加强调农民收入、风险管理、环境外部性和创新(经合组织，2015年)。美国、欧盟、澳大利亚和新西兰的价格支持在农业支持总量中所占的比重从20世纪80年代的60%以上下降到目前的20%以下，而公共服务和非生产性支持所占的比重显著增加。具体来说，政策调整的方向大致可以分为三类。

首先，向全面风险管理转变。在降低最低保护价格(即无追索权贷款的贷款利率)的同时，美国引入了营销贷款、目标差价补贴、生产灵活性固定补贴和反周期补贴，以减轻政策调整对农民收入的影响，增强政策的准确性。同时，不断加强农业信贷和保险服务，建立政策与市场机制相结合的农业生产多重风险防线。2014年，美国设立了新的价格损失保险计划和农业风险保护计划，取代了直接支付、反周期补贴和平均作物收入选择补贴。这意味着更加积极地利用面向市场的服务来提高政策支持的效率，减少对市场运作的干扰。

二是转型提升可持续发展能力。欧盟进入21世纪后，农业政策的目标从生产支持转变为支持粮食安全、农业竞争力和可持续发展以及农村社会发展，将农民的责任和职能从单一粮食生产扩大到通过农村旅游和其他新的商业活动和文化活动促进农村发展(欧洲委员会，2012年)。2014年，欧盟价格支持占农业支持总量的比例从1986-1988年的74.23%降至17.36%。大多数生产者补贴与当前生产脱钩，超过30%的政策支持旨在保护环境(经合组织，2015年)。

第三，转型加强一般服务。澳大利亚和新西兰自20世纪80年代以来取消了农产品价格支持政策，通过服务体系建设促进了农业生产者能力的提高和经营成本的降低。目前，澳大利亚已经完全取消了价格支持，而新西兰的价格支持占农业支持总量的19.38%，而其对农业服务的支持(包括R&D、农业基础设施、工业支持服务、市场体系建设等)。)分别达到61.69%和76.18%(经合组织，2016年)。

发达国家降低农产品价格支持是在加强投入、服务、保险等支持的基础上进行的，差价补贴和固定收入补贴长期以来一直是并行实施的，目的是在保证农民收入不大幅下降的同时，实现逐步平稳过渡。

中国农产品价格支持政策改革的试点探索与现实困境

针对中国农产品价格支持政策带来的“高价格、高库存、高进口”问题，中国自2014年开始推进相关改革。然而，由于多重政策目标未能分离，政策之间缺乏系统性协同，缺乏制定精确政策的能力，改革面临诸多困难，新政策的实施效果远未达到改革的预期目标。

(一)多重政策目标下的政策功能错位

中国的农产品价格支持政策以粮食最低收购价和重要农产品临时储存为核心，承载着保护农民农业收入、稳定农业生产、确保农产品市场监管等多重目标。在市场变化的条件下，政策缺乏调整的灵活性，存在支持价格只涨不跌、政策性收购和储存比重不断上升等问题，这不仅增加了财政负担，也导致下游加工企业开始在高原材料成本下工作，从而缩小了对农产品的需求。以“价格补偿分离、市场定价”为核心的改革，希望消除政策对市场价格的扭曲，形成市场对生产和需求的有效调节。然而，在改革实施过程中，利益平衡的压力和政策之间的相关影响使得改革的重心发生转移。过去两年的实践表明，棉花和大豆目标价格补贴难以兼顾市场价格形成和生产者收入保护的双重目标。

玉米生产者补贴与种植结构调整不协调，影响了玉米减量化和优势产区扶持政策目标的实现。玉米生产者补贴是减少玉米库存、调整玉米生产结构的一项辅助政策。其目的是缓解取消临时储存政策对农民收入的影响，从而缓解生产结构调整中的“阵痛”。尽管补贴与价格完全脱钩，但它的实施与减少玉米产量的目标相冲突，因为它没有与产量脱钩。尽管黑龙江省和辽宁省从中央固定补贴资金中提取了约10%的种植结构调整资金，用于补贴去年种植玉米、今年转种大豆的农民，但这一力度远远低于对继续种植玉米的农民的补贴。2016年，黑龙江省玉米减产1530万亩，相当一部分没有得到种植结构调整的支持。因此，实际上存在一种补贴玉米继续种植的情况，在减少玉米的同时将承担调整成本，这必然会影响减少玉米的积极性，偏离政策设计的初衷。

(二)政策分离的实施带来政策转移效应

缺乏对不同品种价格比较关系和供求结构的统筹考虑，对单一品种的政策调整会加剧农业生产结构的不平衡。目前，对水稻和小麦、棉花、大豆和玉米实行三种不同的支持政策，采用“品种政策”的方法，这种方法考虑了不同品种供应保障的战略重要性，但忽略了差异化政策会影响市场在不同品种(Aiji、净值、信息)之间生产资源的优化配置。在东北地区，大豆和玉米价格与市场接轨后，在最低收购价的支持下，水稻产量明显更高、更稳定，有生产条件和调整能力的农户更倾向于改种水稻。此外，在玉米结构调整的压力下，一些地方整合基本农田改造和结构调整资金支持“旱改水”，一些地方甚至不惜打井推进“旱改水”。2016年，黑龙江省玉米复种200万亩，吉林省水稻播种面积比上年增加33万亩。目前，玉米过剩是由国内外市场短期价格差异造成的。从长期来看，对玉米、豆粕和其他饲料谷物的需求将继续增长，预计到2030年将增加1.3129亿吨，而对大米和小麦配给的需求将继续下降，到2030年将减少6902万吨。水稻种植结构的调整将加剧未来饲料粮的供需矛盾，并可能导致口粮过剩。目前，大米库存处于历史高位，加工链较短，去库存化将面临更大压力。

(3)基础数据的缺乏限制了精确的政策

与市场购买相比，大豆和棉花目标价格补贴和玉米生产者补贴对基础数据和政策执行有更高的要求。为了实现针对不同品种的精确政策，有必要核实各种产品的实际生产情况，作为发放补贴的依据。种植面积的核实需要三轮调查，存在工作量大、核实困难的问题。随着市场条件的变化，农民的种植选择每年都在变化，轮作、套种和土地流转越来越普遍，这增加了补贴对象和补贴方式的核实难度。如果每年都检查种植面积，在相关部门人力财力有限的情况下，很难保证政策的实施。

还应注意的是，由于缺乏农业生产基础数据和统一的调查方法，省统计局的核查数据与国家统计局的调查数据存在较大偏差，加剧了政策执行中的矛盾。例如，2015年，黑龙江省国家统计局核定的大豆种植面积为3865万亩，产量为238.1公斤/亩，而黑龙江省统计局核定的种植面积为4407万亩，产量为265公斤/亩；国家统计局核定的新疆棉花产量为350.3万吨，新疆维吾尔自治区统计局核定的产量为429.8万吨。中央政府根据国家统计局的数据锁定对各地的补贴总额，而地方政府根据自己的统计数据稀释补贴并分配给家庭，这很容易导致基层的不满。

(4)价格反转下的目标价格保险缺乏市场可持续性

目标价格(或收入)保险可以帮助保险公司的服务网络降低目标价格补贴中的验证管理成本，提高政策支持的准确性。市场化保险公司的参与有利于科学设定目标价格标准，促进市场价格的合理回归。然而，由于市场价格风险是一种系统性风险，保险公司缺乏风险分散机制。特别是在国内农产品成本价持续高于国际市场价格的情况下，目标价格(或收入)保险业务在市场上是不可持续的。例如，在黑龙江大豆目标价保险和重庆大米目标价保险试点项目中，保险公司都遭受了巨大的损失。

关于进一步推进我国农业支持政策改革的建议

如何走出最低收购价和临时收储政策造成的困境，发挥市场机制在农业资源配置中的决定性作用，提高农业质量、效率和竞争力，是农业供给侧结构改革的重要内容。在总结近两年相关改革实践的基础上，充分借鉴发达国家的经验，尽快建立以非价格支持为主导的新型农业支持政策体系。

(1)调整和完善现有价格支持政策改革模式

不同的改革模式有不同的政策目标和属性。根据不同产品对收入保障、产出保障和结构调整目标的具体要求，以及wto规则的约束，调整和完善各自的改革模式。

一是强化玉米生产者补贴的收入保障功能，缓解政策调整的影响。鉴于目前玉米去库存的压力，现阶段应根据2014年的种植面积给予补贴，并在一定时期内(如2-3年)进行补贴，这样既能增强其促进种植结构调整的功能，又能实现与当前生产的脱钩。今后，在有必要保持产量的情况下，可以在特定产品的“黄箱”补贴不超标的前提下，采取与当前生产挂钩的方式恢复种植面积。

二是恢复大豆和棉花目标价格补贴的市场风险缓冲功能，避免对市场信号的干扰。推动目标价格由成本加基本收益向市场趋势判断定价方法转变，限制对市场波动造成的损失的补贴；三年试点项目结束后，可与这三年的年平均销售量(棉花)或面积(大豆)挂钩，实现与当前产量脱钩，从而实现政策属性从“黄箱”向“蓝箱”的转变。

第三，大米和小麦最低收购价回归底线保护功能，确保国家粮食安全和市场稳定。调整定价原则，增强政策灵活性，改变只涨不跌的僵化预期，避免创造新的盈余。在科学预测需求和判断市场供求状况的基础上，建立合理的战略储备和市场调节储备规模，并在此基础上逐步缩小政策性粮食储备规模。

第四，积极扩大目标价格和收入保险的覆盖面。完善期货、巨灾和再保险等风险分散机制。也可以认为，市场成熟后，目标价格补贴将转化为政策导向的目标收入保险，从而加强对生产者价格和灾害等综合风险的保护。

(2)以农业支付政策的转变引领农业发展方式的转变

目前，将对种粮农民的直接补贴、良种补贴和农业资源综合补贴纳入“农业支持保护补贴”的做法，不仅看起来像是一种“黄箱”政策，而且按照目前大多数地方的实际做法，也是对承包方的一种收入补贴，无法达到“提高耕地生产率，支持粮食适度规模经营”的预定目标。它可以转化为“农业绿色发展支付”，与绿色发展措施相联系，如减轻体重、减少药物和为农业生产者节约用水。取消“支持和保护”和“补贴”，代之以“绿色”和“支付”，有利于与国际标准接轨。

(三)提升产业链价值，保护农民收入和农业生产能力

加大对下游加工服务企业的支持力度，通过增加产业链价值，促进农业生产能力和农民收入的增长。在流通环节，全面推进农产品质押贷款业务，对已签约且收购价格高于市场趋势价格确定的目标价格的企业发放政策性贷款；加强干燥、运输、仓储、质量检验检疫等基础设施和服务能力建设，以保本微利的方式为企业提供服务。在生产过程中，鼓励在粮食主产区建设加工基地，通过电子商务、超市直供、团体直购等方式实现产地直采直销；加大对企业和合作社技术升级、R&D创新、新产品开发和品牌建设的支持力度；充分利用民族饮食偏好，以市场差异化战略强化中国特色、品牌和特色品种(爱吉、净值、信息)的竞争优势；在产业链的驱动下，农民根据加工企业的需求，被引导种植特色、特色加工品种和优质品种，农民被迫通过优质优价的市场机制进行生产转型。

(四)以“提高产能、降低成本”继续维持价格支持政策所承载的收入功能

在价格支持政策所承载的收入保护功能逐渐消失后，需要有一种延续力。我国大宗农产品生产成本持续上升，国内成本价上下颠倒，国内国际价格上下颠倒。重要原因是投入要素价格上涨过快，过度依赖化肥农药的生产方式没有改变，生产规模不经济。与欧盟、澳大利亚等国家相比，中国农业支持结构中投入和服务的比重明显较低。加大对土地整理、农田基础设施和机械化耕作道路建设的支持力度，为规模化经营和机械化作业创造条件；创新农业社会化服务机制，通过政府购买服务、服务补贴、项目资助等多种形式，促进社会化服务组织的可持续发展，通过统一机械化作业、水肥管理、植保等服务，实现农业质量提升、成本节约和效益提升。

充分利用面向市场的机构来降低政策执行的成本

目前，主要由各级行政机关实施农业支持政策的做法不仅效率低，而且行政成本高。应利用市场力量提高政策支持的有效性和效率。为农民提供替代直接补贴的信贷和保险支持，逐步将与生产挂钩的补贴转化为政策性信贷和保险支持，使生产者能够从被动等待补贴转变为主动申请，并利用市场化机构的业务网络和筛选机制降低政策执行成本，提高支持的准确性。

(6)加强基础数据建设

整合农业、遥感、气象、水利、统计、价格等相关部门的数据，加强农民基本经营、主要农产品市场价格、灾害等基础数据的积累，增强市场预测能力。建立覆盖农民和村庄的农业补贴数据平台，支持农民和村庄自主申报，并对农业、遥感、统计、信贷、保险等相关部门进行监督核实。，取消获得政策支持的资格，并对申报数据不真实者降低其信用评级。

(作者:国务院发展研究中心农村经济研究部)